Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 437/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 340 złotych (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012, sygn. akt II SA/Wa 437/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r., bez numeru, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] Spółka z o.o. w S. od pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu 3 listopada 2011 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wpłynął wniosek strony z dnia 3 listopada 2011 r. o wydanie kserokopii opinii prawnej. W uzasadnieniu wniosku strona powoływała się na art. 2 ust. 1, art. 10 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wydania żądanej opinii prawnej, zawiadamiając, iż opinia ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to zostało doręczone stronie 5 grudnia 2011 r.

W dniu 14 grudnia 2011 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] grudnia 2011 r., w trybie art. 127 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważył, że z mocy art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., lecz czynnością o charakterze materialno-technicznym. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie przedmiotu zaskarżenia – decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, co ma miejsce w sytuacji, gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek strony o wydanie kserokopii opinii prawnej nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wspomniana ustawa nakazuje, wskazanym w niej organom, udzielania informacji, które mają charakter publiczny. Wniosek o udzielenie informacji, które nie mają cech informacji publicznej, nie zobowiązują organu do udostępnienia tych informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Opinia prawna, której dotyczy żądanie strony, zawiera informacje dotyczące przeprowadzonego u płatnika postępowania kontrolnego, które mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przyszłości, w celu wydania decyzji w indywidualnej sprawie określonego płatnika oraz późniejszej obrony tej decyzji w postępowaniu przed Sądem Okręgowym, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek pełnomocnika płatnika o udostępnienie treści opinii prawnej byłby środkiem służącym temu płatnikowi do dostarczenia informacji dotyczących stanowiska i argumentów przeciwnika procesowego z punktu widzenia postępowania sądowego, które będzie się toczyło przed sądem powszechnym – Sądem Okręgowym, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyniku odwołania płatnika wniesionego od wydanej po postępowaniu kontrolnym decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznych niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów i ewentualnych wątpliwości uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Zarzut naruszenia przez organ art. 127 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc niezasadny. W związku z powyższym wniesione odwołanie organ uznał za niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w S. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:

– art. 127 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługiwało odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. o nr [...],

– art. 134 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie prowadzące ostatecznie do stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki uzasadniające uznanie odwołania za niedopuszczalne,

– art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. informującego, iż wniosek o wydanie kserokopii opinii prawnej nie dotyczy informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodzić się należy z organem, że jeżeli żądana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego wniosku następuje w drodze pisma informującego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, decyzja jest wydawana wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma mającego charakter informacyjny, niezawierającego elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, tj. niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji;

2. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez Sąd, że pismo Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowi pismo informujące, wbrew temu, że ww. przepis wyraźnie stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji,

3. art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżącej nie przysługiwało odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] grudnia 2011 r., a w konsekwencji, iż zasadnie organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności odwołania,

4. art. 1 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że wnioskowana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż pismo Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowi decyzję administracyjną, pomimo niezachowania przez organ pierwszej instancji wszystkich elementów konstrukcyjnych decyzji administracyjnej przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej uznanie pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. za decyzję administracyjną było nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne z uwagi na przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z treści którego ewidentnie wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Niezależnie więc od tego, jaką formę ostatecznie otrzyma pismo zawierające odmowę, przyjąć należy, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie, sprowadzające się w istocie rzeczy do odmowy udzielenia żądanej informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie zgodnie z przepisami K.p.a. Przy przyjęciu bowiem innej, niż decyzja formy rozstrzygnięcia, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej pozostawałaby poza kontrolą sądu, co stanowiłoby oczywiste naruszenie przepisu art. 184 Konstytucji RP, przewidującego kontrolę działalności administracji publicznej przez NSA oraz inne sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy przede wszystkim trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku brak jest uzasadnienia w zakresie w jakim Sąd uznał poszczególne zarzuty skarżącej za niezasadne, a w konsekwencji w sposób niewyczerpujący wyjaśnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie lakoniczne uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się w istocie do przyjęcia kategorycznej tezy, że "żądana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych więc załatwienie zgłoszonego wniosku następuje w drodze pisma. Tym samym skoro w tej sprawie nie wydaje się decyzji to organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania." Zatem Sąd nie podał żadnych argumentów przemawiających za zajęciem takiego stanowiska, co zadanie podniesiono w kasacji, a przede wszystkim nie odniósł się do zarzutów skargi.

Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie: obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) - porównaj wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11 - publikowany ONSA i WSA, nr 6 z 2012r., poz. 101.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie odniósł się zupełnie do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji. Przede wszystkim nie rozstrzygnięto czy pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. może być, mimo niezachowania wszystkich elementów konstrukcyjnych, uznane za decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale przede wszystkim brak jest jakichkolwiek rozważań z odniesieniem się do rozwiązań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy żądana jako informacja publiczna opinia prawna o wydanie której skarżący wrócił się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., może być uznana za taką informację. Rozstrzygnięcie tych dwóch kwestii pozwoli dopiero Sądowi I instancji na prawidłową ocenę zaskarżonego aktu.

Taki wadliwy sposób rozpoznania wniesionej skargi z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., mającym wpływ na wynik sprawy, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej albowiem takie wadliwie sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Tylko więc prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taką starannością nie wykazał się Sąd I instancji, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie rozumowania tego Sądu, które doprowadziło do zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Dlatego też uwzględniono wniesioną skargę kasacyjną mając na uwadze wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy należy uwzględnić powyższe rozważania, mając na uwadze podniesione w treści skargi zarzuty i przywołane na ich poparcie motywy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.