Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Zarządu Transportu Miejskiego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Zarządu Transportu Miejskiego w W. na rzecz skarżącego M.G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. M.G. zwrócił się – w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – do Zarządu Transportu Miejskiego w W. o udostępnienie mu kopii umów zawartych przez Zarząd Transportu Miejskiego z przewoźnikami realizującymi aktualnie przewozy na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w W.

W odpowiedzi na wniosek, Zarząd Transportu Miejskiego w W. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. przekazał M.G. płytę CD zawierającą umowy z przewoźnikami.

W dniu [...] grudnia 2012 r. M.G. skierował do Zarządu Transportu Miejskiego w W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że przekazana mu płyta CD zawiera tylko część żądanych przez niego informacji. Wskazał m.in., że umowy odnoszące się do Kolei Mazowieckich, Miejskich Zakładów Autobusowych, Metra Warszawskiego, Szybkiej Kolei Miejskiej, Tramwajów Warszawskich, Warszawskiej Kolei Dojazdowej są w częściach wybiałkowane, a przez to niemożliwe do odczytania, a ponadto brak wśród przekazanych materiałów stosownych załączników do umów.

Udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przy piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Transportu Miejskiego w W. przesłał M.G. umowy z komunalnymi operatorami publicznego transportu zbiorowego w zakresie, w jakim dokumenty te nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednocześnie przy piśmie tym przekazano niezbędne uzupełnienie materiałów w odniesieniu do udostępnionych wcześniej umów dla ajencyjnych operatorów publicznego transportu zbiorowego.

Wobec nieprzekazania całości objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. informacji, pismem z dnia [...] marca 2013 r. M.G. ponownie wezwał Zarząd Transportu Miejskiego w W. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się udostępnienia całej żądanej informacji lub wydania decyzji odmownej w tym zakresie, pod rygorem skierowania skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W dniu [...] marca 2013 r. Zarząd Transportu Miejskiego w W. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M.G. udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

a) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Metro Warszawskie z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych oraz związanych ze wzrostem liczebności i wymianą taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o rachunku zysków i strat,

b) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Szybka Kolej Miejska z dnia [...] października 2008 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych i zakupie taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów,

c) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Miejskie Zakłady Autobusowe z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...] do umowy wykonawczej w brzmieniu nadanym mu w załączniku nr 1 do aneksu nr 7, w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych i wymianach taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów,

d) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Tramwaje Warszawskie z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczącej:

- załączników nr od [...] do [...] do aneksu nr [...]: [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), [...] (EBITDA – zysk przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych kredytów, podatków oraz amortyzacji), w brzmieniu nadanym im w załącznikach od [...] do [...] do aneksu nr [...]: [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), [...] (EBITDA – zysk przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych kredytów, podatków oraz amortyzacji),

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów.

W uzasadnieniu decyzji podano, że informacja w zakresie treści wyżej wymienionych w pkt a)-d) załączników do umów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa operatorów, z którymi W. zawarło umowy, a tym samym podlega określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczeniom w jej udostępnieniu. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą. Informacja, aby mogła podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, powinna spełniać trzy cechy: powinna być poufna, nie może być ujawniona oraz powinna zostać zabezpieczona przed ujawnieniem. Cecha poufności, w ocenie Zarządu Transportu Miejskiego w W., została zachowana, jako że nie można treści ww. załączników w łatwy sposób uzyskać (np. na stronach internetowych), oraz poszczególni operatorzy podjęli stosowne kroki, celem ich zabezpieczenia przed ujawnieniem, w szczególności zastrzegając ich poufny charakter, poprzez odwołanie się do tajemnicy przedsiębiorstwa w zapisach umowy wykonawczej, zawartej z W. Ponadto, pomimo, że operatorzy są spółkami komunalnymi, to są oni również spółkami prawa handlowego, które – co do zasady – powinny działać na warunkach rynkowych, a ujawnianie danych zawartych w załącznikach wymienionych powyżej w pkt a)-d) może naruszać zasady swobodnej konkurencji, a więc żądane informacje w tym zakresie mają wartość handlową i ekonomiczną.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. M.G. sformułował do Zarządu Transportu Miejskiego w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając powyższej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zainteresowany wskazał, że warunkiem respektowania tajemnicy przedsiębiorcy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie dostępne. Tymczasem ZTM w W. nie przedstawił informacji oraz dowodów, czy dane te zostały zastrzeżone na etapie ich tworzenia. Jego zdaniem, złożenie zapytania Spółkom dopiero po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest nieskutecznym zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorcy. ZTM w W. pominął zupełnie okoliczność, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca wprowadził zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Oznacza to, zdaniem M.G., iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego (czyli również jednostka samorządu terytorialnego) nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W opinii M.G., jest to tym bardziej ważne, że wyłączenie jawności dotyczy przedsiębiorcy, który jest spółką komunalną i z tego już względu cieszy się dużo mniejszą ochroną swoich tajemnic. Działanie Zarządu Transportu Miejskiego w W. narusza zasady wolnej konkurencji, bowiem – z jednej strony – ZTM w W. udostępnia informacje odnoszące się do podmiotu prywatnego, a z drugiej – jednocześnie utajnia te, które odnoszą się do spółek komunalnych, co świadczy o nieistnieniu w sprawie tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 11 ust. 4 cyt. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W jego ocenie, informacje dotyczące planowanych zadań modernizacyjnych i o zakupie taboru na potrzeby realizacji umowy nie spełniają bowiem żadnych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Zarząd Transportu Miejskiego w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w załączniku nr [...] do umów wykonawczych na świadczenie usług przewozowych wszystkie ww. Spółki złożyły oświadczenie o zastrzeżeniu, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji o charakterze handlowym i organizacyjnym, posiadających wartość ekonomiczną, które zostały zawarte w umowach wykonawczych i ich załącznikach. Zarząd Transportu Miejskiego w W. wyjaśnił także, że informacje zawarte w wymienionych powyżej załącznikach do umów wykonawczych zawierają informacje mające wartość gospodarczą. Zawierają one m.in. dane szacunkowe inwestycji, które Spółki zamierzają zrealizować w przyszłości. Na podstawie tych informacji można stwierdzić, jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień publicznych oraz jakie środki Spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie tych zamówień. Zastrzeżone informacje zawierają również dane wyjściowe, które pozwalają określić potencjał finansowo – ekonomiczny Spółek. Ujawnienie tych informacji miałoby więc negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez Spółki postępowaniach i wpłynęłoby niekorzystnie na ceny kontraktowe. ZTM w W. podkreślił, że podmioty prywatne świadczące usługi przewozowe na rzecz W. nie zastrzegły informacji zawartych w umowach przewozowych jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W umowie z ITS M. oraz innymi operatorami, niebędącymi spółkami komunalnymi, nie zostały umieszczone dane analogiczne do tych zawartych w załącznikach, o których mowa powyżej w pkt a)-d). Zdaniem ZTM w W., także i to, że przedmiotowi operatorzy są spółkami komunalnymi, pozostaje bez wpływu na możliwość zastrzeżenia ww. informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Negocjując i zawierając umowy, Spółki te działają na zasadach rynkowych, analogicznych do innych podmiotów w obrocie gospodarczym, z tym zastrzeżeniem, że są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z art. 86 ust. 3 tej ustawy, zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, bezpośrednio przed otwarciem ofert. Wcześniejsze ujawnienie tych danych stanowiłoby nie tylko zagrożenie dla interesów spółek komunalnych, ale również dla zasady swobodnej konkurencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.G. powtórzył zarzuty i argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodając, że uzasadnienie decyzji organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, określoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), bowiem w sposób niewystarczający odnosi się do problematyki sprawy i bezzasadnie odmawia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Zarząd Transportu Miejskiego w W. wniósł o jej oddalenie, argumentując tak, jak to czynił w uzasadnieniach obu podjętych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest, bowiem Zarząd Transportu Miejskiego w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3), zaś żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "c" i "d" ww. ustawy).

Sporne natomiast jest zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazany przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem Zarządu Transportu Miejskiego w W., za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Zarząd Transportu Miejskiego w W. wskazanych obowiązków nie dopełnił.

Na uwagę zasługuje skąpy materiał dowodowy, jaki przedstawiono Sądowi. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. W przypadku, gdy są to kopie akt administracyjnych sprawy, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, powinny być one uwierzytelnione, poświadczone za zgodność z oryginałem, ponumerowane i uporządkowane w kolejności chronologicznej. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy, a powoływane są przez organ jako podstawa faktyczna decyzji. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli – zdaniem Zarządu Transportu Miejskiego w W. – żądane informacje nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione Sądowi, jako niepodlegające udostępnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, celem dokonania ich oceny pod kątem przyczyny odmowy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. należytej staranności przy ocenie, czy w sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez Zarząd Transportu Miejskiego w W., iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, konieczne jest bowiem wykazanie, że załączniki do żądanych umów w istocie tę tajemnicę zawierają. Z kolei zweryfikowanie tego w oparciu o materiał, który przedstawiono Sądowi, jest niemożliwe, wszak nie włączając w poczet materiału dowodowego dokumentów stanowiących przedmiot odmowy, Zarząd Transportu Miejskiego w W. swoje stanowisko w tym zakresie de facto wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, które – dla zbadania legalności podjętego rozstrzygnięcia – wymagają oceny w świetle materiału źródłowego, którego Sądowi nie przedstawiono, co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie).

Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 kpa.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 kpa), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy".

W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej, a także wobec braków w materiale dowodowym, szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 kpa zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 kpa. Jak była mowa, przyczyny, dla których Zarząd Transportu Miejskiego w W. odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla Zarządu Transportu Miejskiego w W. i Spółek. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez Sąd, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 ustawy zasadniczej RP).

Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Nie wyjaśniają, dlaczego żądane przez skarżącego informacje Zarząd Transportu Miejskiego w W. uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, że zawierają informacje gospodarcze, na podstawie których można ustalić, jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień oraz jakie środki Spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie zamówień publicznych – nie jest wystarczające. Zarząd Transportu Miejskiego w W. winien wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółki postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że taki związek nie istnieje – powinien być on jednak szczegółowo wykazany przez Zarząd, który w żaden sposób go nie uprawdopodobnił, nie zobrazował tego w swych motywach decyzji, co w obliczu nieprzedstawienia Sądowi materiału źródłowego, nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji żądanej przez skarżącego konieczne jest zatem wykazanie powyższego związku, wszak – co do zasady – informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Zarząd Transportu Miejskiego w W. winien więc wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know – how produkcyjne, ewentualnie know – how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje gospodarcze, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Z kolei odwoływanie się do przyszłych zamierzeń Spółek w sferze zamówień publicznych jest argumentacją nazbyt ogólną, bowiem nie precyzuje konkretnych danych, a tylko takie mogą obiektywizować ocenę w tym względzie. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

Przepis art. 86 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 907) stanowi, że bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Oznacza to, że szacunkowa wartość zamówienia publicznego podlega udostępnieniu dopiero na etapie bezpośrednio poprzedzającym otwarcie ofert, a zatem a contrario – do tego czasu informacja w tym zakresie nie podlega udostępnieniu, choć od chwili jej określenia korzysta ona z waloru informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2208/12, publ. LEX nr 1276277). Trzeba przy tym zaznaczyć, że chodzi tu o kwotę wyasygnowaną na realizację konkretnego zamówienia publicznego, nie zaś o globalną kwotę przeznaczoną na inwestycje. Jeśli zatem kwoty zawarte w żądanych przez skarżącego załącznikach do umów pozwalają określić, choćby w przybliżeniu, wysokość sumy środków, jaka jest zarezerwowana na realizację konkretnego zamówienia publicznego, wówczas tego rodzaju treści winny korzystać z ochrony, jako że ich przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogłoby mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym – wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena. W tym względzie ciężar wykazania, że żądane przez skarżącego informacje należą do tych, które winny korzystać z ochrony, spoczywa na Zarządzie Transportu Miejskiego w W., co powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale źródłowym, którego Sądowi nie przedstawiono, jak również w uzasadnieniu wydawanej decyzji. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Ponadto, jeśli Zarząd Transportu Miejskiego w W. przyjmuje, że w sprawie powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy, to nie ulega wątpliwości, że Spółki realizujące zadania w zakresie publicznego transportu zbiorowego powinny brać udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze wszelkimi tego konsekwencjami, a mianowicie powinny zostać zawiadomione o wszczęciu postępowania w powyższym przedmiocie, jak również powinny zostać im doręczone decyzje, wszak rozstrzygnięcie dotyczy ich interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem Zarząd Transportu Miejskiego w W., prowadząc postępowanie administracyjne, wprawdzie występował do Spółek o wyrażenie opinii w kwestii udostępnienia, bądź nie, żądanych przez skarżącego informacji, co świadczyłoby, że Spółki wiedziały o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak żadna z wydanych decyzji nie została im doręczona, a ma to istotne znaczenie z uwagi na wspomniany interes prawny Spółek.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, Zarząd Transportu Miejskiego w W. zobowiązany będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Zarządu Transportu Miejskiego w W. na rzecz skarżącego M.G. kwota 200 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi.