Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód G. M. sprawy ze skargi Gminy Trzebinia na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

Sygn. IISA/Kr 1166/12

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012r. nr [...] znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia 17 kwietnia 2012 r., znak [...] , którym organ I Instancji nałożył na Gminę T. karę z tytułu nielegalnego użytkowania kompleksu boisk sportowych (boisko piłkarskie oraz boisko wielofunkcyjne wraz z zapleczem sanitarno – szatniowym) przy Szkole Podstawowej nr [...] w T. na działkach nr [...] , [...] , [...] , obręb T. , w kwocie 50 000 zł

W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do inwestycji pn.: "Budowa kompleksu boisk sportowych w ramach programu "Moje boisko - [...] (...)" zaistniały przesłanki do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Zdaniem WINB, z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji bezsprzecznie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany co najmniej w okresie od 9 listopada 2011 r., tj. od dnia uroczystego otwarcia, do dnia 14 listopada 2011 r., tj. do dnia kontroli przeprowadzonej przez PINB. Znajdujące się w aktach PINB wydruki wskazują, że w dniu 9 listopada 2011 r. dokonano uroczystego zakończenia budowy przedmiotowego obiektu, połączonego z inauguracyjnym meczem piłkarskim rozegranym z udziałem uczniów lokalnych szkół podstawowych w T. Należy zatem stwierdzić, że oświadczenie skarżącego zawarte w zażaleniu, iż "jedynie po części oficjalnej, część uczestników w tym również młodzież weszło na płytę boiska celem zobaczenia obiektu" nie znajduje pokrycia w faktach. Trudno bowiem rozgrywanie meczu piłkarskiego uznać za "oglądanie obiektu".

Potwierdzeniem, że przedmiotowy obiekt był użytkowany jest również dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 14 listopada 2011 r. Na zdjęciach widać grające w piłkę dzieci oraz otwartą bramę umożliwiającą swobodny dostęp użytkowników do boiska. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, iż w trakcie kontroli "w żadnym wypadku nie ustalono, faktu użytkowania kompleksu boisk sportowych przez inwestora, lecz jedynie fakt iż wejście było otwarte (...), brak tablicy informacyjnej i obecności na nim bliżej niezidentyfikowanej młodzieży", wskazano, że co najmniej jedna z bram wejściowych była otwarta sposób prawidłowy, nie udokumentowano jakichkolwiek śladów nielegalnej ingerencji w ogrodzenie przedmiotowego obiektu. Brama ta pozwalała na bezproblemowy dostęp na boisko piłkarskie, co z kolei przeczy oświadczeniu skarżącego, iż po rozegraniu meczu piłkarskiego "obiekt został zamknięty". Odpowiadając na zarzut skarżącego, iż organ I instancji nie zbadał, czy osoby, których obecność została stwierdzona w trakcie kontroli z dnia 14 listopada 2011 r. znajdują się "w obiekcie za zgodą właściciela oraz czy uczestniczą one w zorganizowanych zajęciach pod nadzorem właściciela obiektu" WINB stwierdził, że jest on bezzasadny. Przedmiotowy obiekt budowlany powstał w ramach projektu "Moje Boisko - [...] ". Projekt ten zakłada "budowę ogólnodostępnych, bezpłatnych boisk sportowych wraz z szatniami i zapleczem socjalnym, w każdej gminie na terenie. Założeniem Programu jest udostępnienie dzieciom i młodzieży nowoczesnej infrastruktury w celu aktywnego uprawiania sportu" (cytat z oficjalnej strony projektu "[...] ", dostępnej pod adresem http://www.orlik2012.pl/index.php/programme-description). Skoro jest ogólnodostępny zarówno w założeniach, jak i w praktyce, nie ma znaczenia, czy osoby obecne na płycie boiska przebywały tam w związku z prowadzonymi przez szkołę zajęciami dydaktycznymi, w ramach zajęć prowadzonych przez zatrudnionego przez Gminę animatora, czy też korzystały z niego w ramach własnego wolnego czasu (co również jest dopuszczalne). Niewątpliwie zatem przedmiotowy kompleks boisk był ogólnodostępny i użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, co najmniej w okresie od 9 do 14 listopada 2011 r. W związku z powyższym w ocenie MWINB w K. zasadne było nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II Instancji, PINB w C. również w prawidłowy sposób ustalił wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu, zgodnie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Z postanowieniem tym nie zgodziła się Gmina T. i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7, art. 54 i art. 53 ustawy z dnia 7 lipca r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i prawa procesowego poprzez naruszenie art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Na uzasadnienie wskazano między innymi, że organ nie zwrócił uwagi na fakt, że przebywająca na obiekcie młodzież nie była w trakcie zorganizowanych przez Inwestora zajęć i nie znajdowała się pod żadnym nadzorem w tym zwłaszcza przez działającego w imieniu Inwestora opiekuna. Zgodnie z wytycznymi do programu "Moje Boisko [...] " udostępnienie obiektu typu [...] musi nastąpić pod opieką zatrudnionego przez Gminę animatora. Gmina zatrudniła animatora dopiero w marcu 2012, co oznacza, że dokonywane przez stronę "otwarcie" w żaden sposób nie może być traktowane jak rozpoczęcie użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Bowiem już sam zamiar po stronie skarżącej, zmierzał jedynie do symbolicznego dokonania otwarcia obiektu, natomiast nie doszło do rozpoczęcia ciągłej eksploatacji obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji na użytkowanie obiektu, a dopiero ten fakt mógłby uzasadniać twierdzenie o rozpoczęciu użytkowania obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 54 Prawa budowlanego) bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 55 Prawa budowlanego). Natomiast przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustawodawca ustanowił tak surową karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dla ochrony doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Pamiętać przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały.

W tym miejscu należy podkreślić, że o ile dowody zgromadzone przez organ I Instancji na zorganizowanie uroczystości w dniu 9 listopada 2011r. nie budzą wątpliwości co do tego, że rzeczywiście miała ona miejsce, o tyle ustalenia z daty kontroli dokonanej przez organ I Instancji w dniu 14 listopada 2011r. nie potwierdzają, że obiekt był wówczas użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Na fotografiach wykonanych podczas kontroli w tym dniu widoczny jest obiekt sportowy na którym nie trwają już żadne roboty budowlane, przechodzi (prawdopodobnie przypadkowa) dorosła osoba oraz dwoje dzieci gra w piłkę nożną a kolejnych dwoje sytuację tę obserwuje. W żadnym wypadku nie są to zajęcia zorganizowane. Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest zespół boisk sportowych typu [...] , uroczystego jego otwarcia, nawet jeżeli w programie takiej imprezy znajduje się rozegranie meczu. Istotą bowiem "użytkowania" boisk typu [...] est nawet nie tyle pozostawienie ich otwartych do dyspozycji ogółu mieszkańców danej gminy, ile organizowanie na tych obiektach nieodpłatnych zajęć sportowych (głównie dla dzieci i młodzieży) pod nadzorem trenera – animatora sportu. Zgodnie z opisem programu "Moje Boisko [...] ", dostępnym na oficjalnej stronie Ministerstwa Sportu i Turystyki "kompleks będzie ogólnodostępny, a korzystanie z niego nieodpłatne pod nadzorem trenera – animatora sportu". Ponadto program "Moje Boisko [...] " wspierany jest przez program Ministerstwa Sportu i Turystyki "Animator – Moje Boisko [...] ", polegającego na dofinansowaniu z budżetu państwa kosztów zatrudnienia "animatorów" na tych obiektach, ponoszonych przez gminy. Animatorzy zatrudniani są w okresie od 1 marca do 30 listopada każdego roku kalendarzowego. Oznacza to że użytkowanie obiektu typu [...] zgodnie z jego przeznaczeniem powinno spełniać łącznie trzy cechy: ogólnodostępność, nieodpłatność, nadzór animatora.

Zatem zorganizowanie jednorazowej, uroczystej imprezy – niezależnie od pozostającej poza kognicją Sądu oceny sensu takich działań na blisko cztery miesiące przed rozpoczęciem faktycznej działalności obiektu - nie stanowi przystąpienia do użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem obiektu typu [...] , a zatem nie jest objęte sankcją przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2011r. sygn. II SA/Kr 567/11) zgodnie z którym "użytkowanie obiektu budowlanego" w rozumieniu art.57 ust.7 Prawo budowlane nie test tożsame z jakimkolwiek rodzajem korzystania z niego, również i z tego powodu, że stosownie do treści art.5 ust 2 ustawy Prawo Budowlane, obiekt budowlany należy użytkować w sposób z jego przeznaczeniem. Przystąpienie do użytkowania nie odnosi się zatem do zdarzenia jednorazowego, ale do sytuacji istniejącej w dłuższym przedziale czasowym. "Użytkowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały. Nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" ( por. OTK - A 2007/1/2 ).

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w pkt. I wyroku, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270).