Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Protokolant Natalia Narejko, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1246/16 w sprawie ze skargi T. Z. na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 7 grudnia 2015 r. nr XVI/144/2015 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty targowej, jej wysokości oraz zasad pobierania na terenie Miasta Nowy Targ 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. Z. na rzecz Rady Miasta Nowy Targ kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1246/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. Z. na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 7 grudnia 2015 r., Nr XVI/144/2015 (dalej: "uchwała Rady Miasta Nowy Targ") w sprawie wprowadzenia opłaty targowej, jej wysokości oraz zasad pobierania na terenie Miasta Nowy Targ.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

T. Z. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ, zarzucając w niej naruszenie art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 849; dalej jako: "u.p.o.l."), art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze. zm.). Skarżący wskazał, że zgodnie z § 2 skarżonej uchwały wysokość dziennej stawki opłaty targowej od podmiotów dokonujących sprzedaży na targowiskach w Nowym Targu została określona w załączniku nr 1 do uchwały. Stosownie do postanowień ust. 1 pkt 5 załącznika nr 1, dzienna stawka opłaty targowej na tzw. "nowej targowicy" przy ul. Targowej, przy sprzedaży z przenośnego straganu, stolika, namiotu handlowego lub urządzenia handlowego oraz obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego za 1 m2 powierzchni zajętego placu targowego wynosi 0,50 zł. Zgodnie z ust. 2 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały, stawka dzienna za sprzedaż dokonywaną na pozostałych terenach miasta wynosi 8,00 zł (jednak nie mniej niż 20 zł od przenośnego namiotu handlowego) w okresie od 1 kwietnia do 31 grudnia oraz 6,00 zł (jednak nie mniej niż 15 zł od namiotu handlowego) w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały opłata targowa na targowisku przy ul. Targowej pobierana będzie wyłącznie w czwartki, soboty oraz niedziele, natomiast na pozostałym terenie miasta (pozostałych targowiskach) siedem dni w tygodniu. Ponadto, początek pobierania opłaty targowej na targowisku przy ul. Targowej nastąpi po upływie trzech miesięcy od daty uruchomienia targowiska.

Skarżący podał, że jest właścicielem i zarządcą placu targowego przy ul. L. w Nowym Targu podlegającego opłacie targowej na podstawie ust. 2 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Nowy Targ. Zwrócił uwagę, że stawki opłaty targowej na targowiskach poza ul. Targową są dwunastokrotnie wyższe, przez co ograniczają one wolność działalności gospodarczej oraz naruszają uczciwą konkurencję. Zdaniem skarżącego ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie uprawnia Rady Gminy do różnicowania opłaty targowej ze względu na lokalizację.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowy Targ wniosła o jej oddalenie. Utrzymywała, że różnicowanie wysokości opłat targowych stanowi wyraz polityki lokalnej i jest w pełni dopuszczalne. Stanowi przejaw konstytucyjnej kompetencji gminy do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Organ załączył dokumentację w postaci wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdjęć oraz studium układu komunikacyjnego dla miasta Nowy Targ celem wykazania, że dobór kryterium różnicującego stawki opłaty targowej determinowany był istotnymi okolicznościami, jakimi jest potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa, należytego zaplecza infrastrukturalnego oraz ładu przestrzenno-komunikacyjnego na terenie miasta.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Wyjaśnił, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach. Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, czy też podmiotu nim zarządzającego. Sąd wskazał, że prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika także z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) statuującym zasadę samodzielności gminy oraz art. 168 Konstytucji RP.

Sąd wyjaśnił, że uchwała organu gminy podlega badaniu jedynie pod względem zgodności z prawem a nie celowości, zatem rzeczywiste przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Warunkiem zróżnicowania stawek opłaty targowej są uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, które na gruncie niniejszej sprawy jasno i przekonująco zostały przez organ wskazane. Podniósł on, że ostatnim czasie znacznie rozrosła się ilość placów jarmarcznych, a rozwój działalności handlowej w tej formie spowodował duży i często zupełnie dowolny oraz niekontrolowany rozrost punktów handlowych pojawiających się ad hoc w różnych miejscach miasta, co pociąga za sobą szereg negatywnych skutków w zakresie bezpieczeństwa, higieny oraz wpływu na ład przestrzenny. Dlatego samorząd zdecydował o nowej lokalizacji placu targowego poza głównym obszarem śródmiejskim, w terenie niezabudowanym, położonym z dala od dróg przelotowych, lecz jednocześnie przy drodze publicznej umożliwiającej bezpośredni zjazd, jak również w niewielkiej odległości od Komendy Policji. Taka lokalizacja umożliwia zapewnienie zarówno sprawnego prowadzenia działalności handlowej dla kupców, jak i bezpieczeństwo kupujących oraz brak nadmiernej uciążliwości dla mieszkańców i użytkowników ciągów komunikacyjnych przebiegających na terenie miasta.

W ocenie Sądu argumentacja ta w pełni uzasadnia dokonanie w zaskarżonej uchwale zróżnicowania stawek opłaty targowej, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia zasady wolności gospodarczej (art. 20, art. 22 i art. 31 Konstytucji RP). Sąd za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną wywiódł skarżący. Zarzucił w niej:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 pkt 1 i 4 u.p.o.l. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że przedmiotowe przepisy dopuszczają możliwość różnicowania opłaty targowej, gdy tymczasem wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że ustawodawca dopuścił jedynie różnicowanie opłaty reklamowej, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a.");

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzez brak wystarczającego odniesienia się co do wpływu dokonanej nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych na dopuszczalność różnicowania obecnie opłaty targowej;

- naruszeniu art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organ w niniejszej sprawie art. 19 pkt 1 i 4 u.p.o.l. oraz art. 20, art. 22, art. 31, art. 32 Konstytucji RP, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dopuszczają możliwość różnicowania stawek opłaty targowej. Problem ten był już rozpoznawany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 6 maja 2015 r., II FSK 984/13, z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 394/16, z dnia 24 sierpnia 2016 r., II FSK 1218/16 (dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), a ponieważ Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko w nich prezentowane, za zasadne uznał posłużenie się argumentacją zawartą w tych orzeczeniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 pkt 1 i 4 u.p.o.l. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (por. wcześniej przywołane wyroki NSA oraz wyrok 19 grudnia 2008 r., II FSK 1233/07) Uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a, jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane.

Jedyne ograniczenie, jakie ustawodawca zawarł w art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. w zakresie określenia wysokości opłaty targowej polega na tym, że dzienna stawka opłaty nie może przekroczyć wysokości wskazanej przez ustawodawcę w tym przepisie. Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska, czy też podmiotu nim zarządzającego. Tym bardziej nie jest uzasadniony wniosek, że różnicowanie wysokości stawek dotyczy wyłącznie opłaty reklamowej. Przede wszystkim ustawodawca dopuszczając przepisem art. 19 pkt 4 u.p.o.l. możliwość różnicowania wysokości stawek opłaty reklamowej wskazał kryteria, jakie powinna uwzględnić rada gminy (lokalizacja oraz wielkość lub rodzaj tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego), nie pozostawił więc jej w tym zakresie swobody. Natomiast odnośnie do opłaty targowej ustawodawca przekazał radzie gminy szerokie kompetencje upoważniając ją do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie (art. 19 pkt 1), czyniąc wyłącznie zastrzeżenie, że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć kwoty określonej w art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. (aktualizowanej obwieszczeniem Ministra Finansów w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych). Tak więc mocą przepisu prawa rada gminy może określić zasady ustalania i poboru opłaty targowej, takich zaś kompetencji ustawodawca jej nie przyznał w zakresie dotyczącym opłaty reklamowej. Podkreślić należy, że prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika również z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie (Dz. U. z 2015, poz. 1515) oraz art. 168 Konstytucji RP. Wywodzenie z treści art. 19 pkt 4 u.p.o.l. braku uprawnień rady gminy do różnicowania stawek opłaty targowej jest błędne i pozbawione podstaw prawnych.

Odnosząc się z kolei do naruszenia do przez Sąd I instancji art.32 Konstytucji RP należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998 r., U 17/97, Lex nr 32606).

Jak wynika z akt sprawy intencją jaka była wzięta pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały była realizacja celu publicznego w postaci dążenia do przywrócenia ładu i porządku na terenie miasta, a w konsekwencji także doprowadzenie do wypracowania odpowiednich warunków dla prowadzenia handlu, zarówno dla sprzedających i kupujących. Zwracano uwagę na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa, należytego zaplecza infrastrukturalnego oraz ładu przestrzenno-komunikacyjnego na terenie miasta. Spełnione więc zostały warunki odstępstwa od zasady równości wobec prawa, której naruszenie skarżący upatruje w zróżnicowaniu wysokości opłaty targowej w zależności od tego, czy handel jest prowadzony na tzw. "nowej targowicy" przy ul. Targowej w Nowym Targu, czy też na pozostałym terenie miasta.

W petitum skargi kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 Konstytucji RP, ale nie został on uzasadniony. Przypomnieć więc trzeba, że w świetle postanowień art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10 - CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. W przypadku, gdy zarzut w ogóle nie został uzasadniony, taka możliwość nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazał i wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.