Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant referent – stażysta Aleksandra Pietruczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B.- Południe M. N.- K. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia ... 2014r. znak ... K.-P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 71a ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia ... 2014r. znak ... nakazującą "A" sp. z o.o. w W. – użytkownikowi wieczystemu budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na terenie dz. o nr ewid. ..., obręb ... przy ul. G. ... w B., przywrócenie pomieszczeniom znajdującym się na drugiej kondygnacji budynku (I piętro), aktualnie użytkowanym w charakterze lokalu dyskotekowego funkcji lokalu restauracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W związku z pismem Z-cy Komendanta Policji z ... 2012r. w sprawie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem lokalu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) przeprowadził oględziny lokalu restauracyjnego o funkcji lokalu dyskotekowego "B" (dawniej "C") celem sprawdzenia legalności prowadzenia klubu w pomieszczeniach drugiej kondygnacji domu handlowego przy ul. G. ... w B. Podczas oględzin przedstawiono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta B. nr ... z ... 2002r.(...) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń II kondygnacji domu handlowego "D" na lokal restauracyjny. Według oświadczenia H. N. (pełnomocnik najemcy lokalu H. N. prowadzącej działalność pod nazwą: F.H.U. "E") od początku istnienia restauracji w przedmiotowych pomieszczeniach prowadzona jest działalność restauracyjno-klubowa. Podczas kontroli pracowników PINB ... 2013r. stwierdzono, że "na piętrze (I piętro) znajdują się sale ze stolikami oraz zaplecze kuchenne i sanitarne". Zgodnie z oświadczeniem H. N. w ww. pomieszczeniach prowadzona jest od godz. 19-tej działalność rozrywkowa z możliwością konsumpcji dań barowych z napojami. Użytkownikiem wieczystym budynku, w którym zlokalizowano lokal dyskotekowy jest "A" sp. z o.o. z siedzibą w W., a najemcą lokalu, w którym znajduje się klub jest H. N.. W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na lokal dyskotekowy o nazwie "B" zlokalizowany na I piętrze budynku położonego przy ul. G. ... w B.. Jako dodatkowy materiał dowodowy potwierdzający dokonaną samowolną zmianę sposobu użytkowania wykorzystano informacje przekazane przez Policję z których wynika, że w okresie roku wielokrotnie podejmowano interwencje w sprawie zakłócania spokoju i ciszy nocnej powodowanych przez działalność ww. lokalu. Nadto wyrokiem z ... 2013r. sygn. akt XIVW 2837/12 Sąd Rejonowy w B. XIV Wydział Karny potwierdził, że w przedmiotowym lokalu restauracyjnym organizowane są dyskoteki i koncerty. Funkcjonariusze Policji stwierdzili, że wewnątrz lokalu znajduje się sala taneczna ze sprzętem nagłaśniającym.

Postanowieniem z dnia ... 2014r. (znak ...) PINB dla Miasta B., na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazano "A" sp. z o.o. wstrzymanie użytkowania pomieszczeń lokalu restauracyjnego funkcjonującego jako lokal dyskotekowy pod nazwą "B" oraz zobowiązano do dostarczenia dokumentów. We wskazanym terminie dokumenty nie zostały przedłożone, a ponadto pismem z ... 2014r. Z-ca Komendanta Komisariatu Policji B.-Ś. poinformował organ, iż w lokalu nadal odbywają się dyskoteki.

Wobec powyższego PINB uznał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowy lokal restauracyjny jest użytkowany faktycznie jako lokal dyskotekowy jak również , że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, czym naruszono art. 71 ww. ustawy, co wypełnia dyspozycję art. 71a ust. 1. Na tej podstawie organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycja art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia ... 2014r. nakazał "A" sp. z o.o. w W. – użytkownikowi wieczystemu budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na terenie dz. o nr ewid. ..., obręb ... przy ul. G. ... w B., przywrócenie pomieszczeniom znajdującym się na drugiej kondygnacji budynku (I piętro), aktualnie użytkowanym w charakterze lokalu dyskotekowego funkcji lokalu restauracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji "A" sp. z o.o. w W. wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania zarzucając:

- błędne skierowanie orzeczenia do właściciela lokalu, mimo stwierdzenia, że sprawcą ewentualnej samowoli jest operator/najemca lokalu klubowego, na skutek czego decyzja jest niewykonalna, zatem nieważna na podstawie art. 156 § 2 pkt 5 i 6 K.p.a.,

- dowolne ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, mimo niewykazania dowodami, czy, w jaki sposób i w jakim stopniu, z jakiej przyczyny, kiedy i względem czego nastąpiło podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń,

- zaniechanie ustalenia kiedy nastąpiła zarzucana zmiana sposobu użytkowania, podczas gdy do zmiany dokonanej w 2002r. powinny mieć zastosowanie przepisy art. 71 ust.3 Prawa budowlanego a w konsekwencji art. 50 i 51 w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r.

Rozpoznając sprawę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany m.in. utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowanych i sprawności technicznej. Zatem przepis nakłada obowiązek korzystania z obiektu wyłącznie w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, przy czym obowiązek ten ciąży na właścicielu (zgodnie z zapisem księgi wieczystej właścicielem budynku jest "A" sp. z o.o. w W.) lub zarządcy a nie najemcy, którym jest F.H.U. "E" H. N. prowadząca w obiekcie budowlanym działalność w oparciu o obligacyjny stosunek umowny. Organ wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 ustawy) należy uznać podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a wskazanie to ma charakter przykładowy. Należy przez to rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie w lokalu restauracyjnym działalności polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych muzyczno-tanecznych tzw. dyskotek (zwyczajowo taki lokal nazywany jest klubem) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem w oczywisty sposób wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (zmiana warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego). Użytkowanie części obiektu w taki sposób narusza prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy oraz koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy powołał się również na definicję słownikową pojęcia restauracja, które nie obejmuje prowadzenia działalności w zakresie organizowania imprez rozrywkowych muzyczno- tanecznych oraz na rozróżnienie muzyki towarzyszącej serwowaniu posiłków w restauracji od grania głośno muzyki w celach tanecznych. Wskazał również na wymagania określone w § 323, 324 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dodatkowo organ wskazał, że obiekt budowlany usytuowany na terenie działki nr ewid. ... obręb ... przy ul. G. ... w B., zgodnie z uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002r. nr L/1621/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. Nr 93 poz. 1911 z 6.08.2002r. znajduje się na terenie przeznaczonym dla usług nieuciążliwych (§ 4 ust. 1 pkt 4), a według § 3 ust. 1 pkt 7 tego planu usługi nieuciążliwe to usługi, które nie powodują stałych bądź okresowych uciążliwości dla podstawowych funkcji terenu, działalności które nie są uciążliwe dla środowiska w formie zjawisk fizycznych lub stanów utrudniających życie, zagrażających otaczającemu środowisku w formie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza i zanieczyszczenia opadami. Zgodnie z ustaleniami PINB potwierdzonymi licznymi interwencjami okolicznych mieszkańców wskazującymi na hałas i wibracje związane z funkcjonowaniem lokalu i interwencjami Policji, że w sprawie znajduje się sala taneczna i organizowane są dyskoteki i koncerty bezspornie nastąpiło naruszenie ww. przepisów. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zgromadzony w materiał dowodowy potwierdza, że zasadnie organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy, postanowieniem z ... 2014r. nakazał "A" sp. z o.o. wstrzymanie użytkowania pomieszczeń lokalu restauracyjnego funkcjonującego obecnie jako lokal dyskotekowy oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów, do których odsyła przepis art. 71 ust. 2, w celu umożliwienia legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wymagane dokumenty nie zostały jednak przez Spółkę przedłożone, a nadto ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w lokalu mimo wstrzymanie jego użytkowania jako klubu dyskotekowego, nadal organizowane były dyskoteki. W konsekwencji, zdanie organu II instancji PINB prawidłowo zastosował przepis art. 71a ust. 4 ustawy, nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że do zmiany sposobu użytkowania konieczne jest stwierdzenie dokonania takiej zmiany, a nie czas w jakim użytkowanie w tym zmienionym charakterze następuje. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy to, że imprezy odbywają się jedynie w godzinach wieczornych. Zadaniem organów nadzoru budowlanego nie jest także wskazywanie stronie postępowania sposobu realizacji roszczeń wynikających z umowy najmu spornych pomieszczeń. Pozostałe zarzuty odwołania organ drugiej instancji uznał za niezasadne.

"A" sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie wskazanej na wstępie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2014r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności wobec niewykonalności oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji z powodu wadliwości oraz niewykonalności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że aby stwierdzić zmianę sposobu użytkowania organ nadzoru winien ustalić, kto i kiedy dokonał zmiany, jaki jest punkt odniesienia względem którego dokonano zmianę i czy jest ona istotna. Organy orzekające w sprawie nie dokonały jednak w tym zakresie żadnych ustaleń. Organy nie wskazały które parametry (hałas, obciążenie) i w jakim zakresie się zmieniły, nie dokonano żadnych pomiarów aby to wykazać. Tymczasem wszystkie parametry są mierzalne, a pomiary dokonane przez SANEPID nie wykazały nieprawidłowości, czego organy Ne wzięły pod uwagę. Zdaniem strony skarżącej powyższe okoliczności wskazują, że nie nastąpiła kwalifikowana zmiana sposobu użytkowania. Zastosowanie w sprawie przywołanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów § 323, 324, 326 rozporządzenia wykonawczego, również nie zostało wykazane żadnymi pomiarami, dowodami, ani uzasadnione.

Ponadto zarzucono, że PINB nie zastanawiał się, kiedy rzekomo nastąpiła zarzucana zmiana sposobu użytkowania, a jeżeli nastąpiła przed 2008 lub 2005r. zastosowanie znajdują inne przepisy niż te adresujące zmiany dokonane obecnie. Nie można stwierdzić, że nastąpiła zmiana, jeżeli nie wiadomo kiedy nastąpiła zmiana i czy jest trwała. Z twierdzenia na stronie 1 drugiego akapitu uzasadnienia wynika, że kwestionowana przez PINB działalność jest prowadzona od 2002r. Wobec tego zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 71 ust. 3 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej z 16 kwietnia 2004r. art. 71a może mieć zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania po jej wejściu w życie, a nie wcześniej. Mimo wyraźnego akcentowania tej okoliczności w toku postępowania oraz w odwołaniu organy obydwu instancji całkowicie to zignorowały i przemilczały.

W dalszej części zakwestionowano adresata decyzji i nałożonych na Spółkę obowiązków. Spółka nie prowadzi bowiem spornej działalności lecz najemca, przy czym w umowie najmu jest wskazane, że to najemca odpowiada za zgodność działalności prowadzonej w lokalu z prawem, w tym za uzyskanie wszelkich niezbędnych zgód i pozwoleń administracyjnych. PINB/WINB nie mogą zatem swoimi orzeczeniami wypaczać stosunku prawnego ustalonego pomiędzy stronami w sferze cywilnej. Zdaniem Spółki skierowanie decyzji do niej (jako właściciela budynku), zamiast do sprawcy ewentualnej samowoli operatora/najemcy lokalu klubowego skutkuje niewykonalnością, a tym samym nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 2 pkt 5 i 6 K.p.a. Decyzja bowiem nie jest skierowana do właściwego adresata, a WINB mimo zarzutu odwołania, uchybienia tego nie naprawił. Zgodnie z umową najmu użytkownik jest odpowiedzialny za prowadzenie w lokalu działalności zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 70 Prawa budowlanego adresatem poleceń PINB może być także użytkownik lokalu, jeżeli zgodnie z jego działalnością dochodzi do nieprawidłowości użytkowych.

W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.

Udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej B.-P., wnosząc na rozprawie o oddalenie skargi. W ocenie Prokuratora decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Niewyjaśnienie przez organy daty rozpoczęcia samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, i związana z tym ewentualność zastosowania do stanów sprzed maja 2004r. przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie miałaby wpływu na wynik sprawy, bowiem bezspornie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania i decyzja mogłaby wyłącznie odpowiadać treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia ... 2015r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do zarzutów skargi, ale i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") wykazała, że badany akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku (pomieszczeń znajdujących się na drugiej kondygnacji) - lokalu restauracyjnego, położonego przy ul. G. ... w B. działka nr ..., w rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn.zm.), czy zmiana ta miała charakter samowolny, a nadto wobec kogo powinny być kierowane akty administracyjne organów w przedmiotowej sprawie (tj. wobec właściciela budynku czy najemcy pomieszczeń).

Zgodnie z powołanym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl przepisu art. 71 ust. 2, 4 i 7 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać przed dokonaniem tej zmiany. Zgodnie z przepisem art. 71a ust. 1 Pr. bud. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, stosownie do treści ust. 2 w/w artykułu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 3). Z kolei, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym zakresie ilekroć ziści się stan opisany w hipotezie art. 71a ust. 4 - niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, organ musi wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Ponadto podkreślenia wymaga, że dyspozycją art. 71a objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która - jak wynika z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 – wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas organ architektoniczno-budowlany orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a Pr. bud. Oznacza to, że gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, nie zaś art. 71a (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2008r. II OSK 119/07). Przyjmuje się bowiem, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym w art. 71a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, uwzględniając treść zarzutów odwołania oraz skargi, zważyć nadto należy, że przepisy art. 71a Pr. bud. zostały wprowadzone przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888 ze zm.), która weszła w życie 31 maja 2004r.. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej, przepisów art. 71a Pr. bud. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed 31 maja 2004r. będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 Pr. bud w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004r. W związku z tym do likwidacji skutków tej samowoli odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 Pr. bud, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004r. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25 lutego 2010r., II SA/Ol 40/2010). W stanie prawnym obowiązującym do 31 maja 2004r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia. W razie zmiany sposobu użytkowania bez pozwolenia odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 Pr. bud. Zgodnie z nimi właściwy organ winien wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie na podstawie art. 51 zastosować środki mające na celu likwidację stwierdzonej samowoli. Obecnie, ze względu na upływ czasu, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez pozwolenia przed 31 maja 2004r., przede wszystkim odpowiednie zastosowanie będzie znajdował art. 51 ust. 5 oraz art. 57 ust. 7 Pr. bud.

Konsekwencją powyższego rozróżnienia i zmiany stanu prawnego jest również odmienna regulacja związana z wysokością opłat administracyjnych zawiązanych z postępowaniem naprawczym.

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegać powinno po pierwsze czy organ prawidłowo ustalił, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, z jakim zakresem robót budowlanych zmiana była związana i kiedy tej zmiany dokonano, po drugie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, po trzecie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz po czwarte, wobec kogo winny być skierowane orzeczenia w postępowaniu naprawczym.

Nie jest sporne w sprawie, że postanowieniem z ... 2014r. PINB dla Miasta B., na podstawie art. 71a ust. 1 Pr. bud., wstrzymał użytkowanie pomieszczeń lokalu restauracyjnego (obecnie funkcjonującego jako lokal dyskotekowy pod nazwą "klub "B"") na drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego usytuowanego na terenie dz. nr ewid. ... obręb ... przy ul. G. ... w B. oraz nałożył na "A" sp. z o.o., obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należy wskazać, że co najmniej od ... 2012r. mieszkańcy sąsiednich nieruchomości kierowali do Policji oraz innych organów skargi związane z uciążliwościami wywołanymi poprzez funkcjonowanie w przedmiotowych pomieszczeniach klubu dyskotekowego. Organ ustalił, że właścicielem budynku handlowo-usługowego przy ul. G. ... w B. jest "A" sp. z o.o. w W., a najemcą spornych pomieszczeń jest H. N. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "E", co jest eksponowane przez skarżącą. Najemca prowadzi w tych pomieszczeniach działalność w postaci klubu rozrywkowego- dyskotekowego (obecnie "B") z możliwością konsumpcji dań barowych i napoi. W lokalu wyposażonym m.in. w salę taneczną wyposażoną w sprzęt nagłaśniający składający się z 4-ch głośników 100 watowych, stanowisko z dwoma adapterami, odtwarzaczami płyt CD, mikserem, wzmacniaczem ADS 110, odbywają się dyskoteki oraz koncerty, zakłócające ciszę nocną. Najemca przedłożył decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2002r. nr ... udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu restauracyjnego zlokalizowanego na drugiej kondygnacji obiektu przy ul. G. ... w B.

Organ stwierdził, że przystąpienie do użytkowania lokalu restauracyjnego jako lokalu rozrywkowo-dyskotekowego stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud, bowiem w sposób oczywisty wiąże się to ze zmianą w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska.

Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe zobowiązanie nie zostało przez skarżącą Spółkę wykonane - nie przedłożono wskazanych w postanowieniu dokumentów, a nadto działalność spornego lokalu rozrywkowego - klubu dyskotekowego nie została również wstrzymana.

Wobec powyższego decyzją z ... 2014r. PINB dla Miasta B., na podstawie przepisu art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącej Spółce (określonej jako użytkownik wieczysty budynku przy ul. G. ... w B.) przywrócenie pomieszczeniom znajdującym się na drugiej kondygnacji budynku (I piętro), użytkowanego w charakterze lokalu dyskotekowego funkcji lokalu restauracyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2014r.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazać należy, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania zanim, powołując się na przepis art. 71a ust. 1 wyda postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego oraz nałoży obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do ustalenia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania.

Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Pr. bud. i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, iż wobec części stanowiącego w dacie orzekania organów własność skarżącej Spółki (a nie jak błędnie określono w decyzji pierwszoinstancyjnej przedmiot użytkowania wieczystego) budynku handlowo-usługowego przy ul. G. ... w B., decyzją z ... 2002r. nr ... Prezydent Miasta B. na wniosek J. P. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "F") udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń drugiej kondygnacji domu handlowego "D" na lokal restauracyjny i wykonanie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy zalega wyłącznie przedmiotowa decyzja, bez załącznika w postaci projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji. Do tego dokumentu urzędowego nie odnosiły się również organy w toku postępowania. W decyzji organ zawarł nakaz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Następnie na wniosek "G" sp. z o.o. w W., decyzją z ... 2002r. nr ... Prezydent Miasta B. udzieli pozwolenia na użytkowanie lokalu restauracyjnego zlokalizowanego na drugiej kondygnacji obiektu przy ul. G. ... w B., który powstał w wyniku adaptacji pomieszczeń drugiej kondygnacji domu handlowego, na podstawie ww. decyzji z ... 2002r.

W kontrolowanej sprawie bezsporna pozostawała okoliczność (niekwestionowana i przyznana przez skarżącą oraz najemcę spornych pomieszczeń – aczkolwiek brak w aktach sprawy umowy najmu), że w powyższych pomieszczeniach na drugiej kondygnacji domu handlowego prowadzona była innego rodzaju działalność – lokal rozrywkowo-dyskotekowy (imprezy muzyczno-taneczne), z możliwością konsumpcji napojów i posiłków.

Analiza akt sprawy prowadzi – w ocenie Sądu - do wniosku, że słuszne jest stanowisko organów, iż podjęcie w kontrolowanym obiekcie (jego części) działalności polegającej na organizowaniu imprez taneczno – muzycznych wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., bowiem powoduje skutek w postaci wzrostu poziomu hałasu jak również obciążeń wynikającego z użytkowania obiektu w zmieniony sposób przez także znacznie większą jednocześnie ilość osób.

Podkreślenia wymaga, iż oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 306/06 Lex 339645). W związku z tym wskazać należy na sposób użytkowania części budynku handlowo-usługowego wynikający z powołanej wyżej decyzji z dnia ... 2002r. tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie "lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na drugiej kondygnacji obiektu przy ul. G. ... w B.". Wprawdzie w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z ... 2002r. określającego zakres robót budowlanych związanych z dozwoloną zmianą sposobu użytkowania tej części budynku na lokal gastronomiczny, jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że funkcja lokalu gastronomicznego obejmować miała również lub zamiennie organizowanie imprez rozrywkowych taneczno-muzycznych.

Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane [B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307]. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy.

W toku postępowania ani skarżąca, ani najemca lokalu nie przedłożyli dokumentów, w szczególności aktów administracyjnych, zezwalających na zmianę sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na klub dyskotekowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku jako lokalu restauracyjnego nie wynika, by pierwotny projekt budowlany przewidywał rozwiązania techniczne i materiałowe związane ze zwiększoną emisją hałasu i drgań spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez muzyczno-tanecznych (tzw. dyskotek). Oznacza to tym samym, że obiekt nie został przystosowany do realizacji funkcji polegającej na organizowaniu imprez o charakterze taneczno-muzycznym na etapie projektowania i realizacji inwestycji, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że podjęcie w budynku handlowo-usługowym z wydzielonym lokalem gastronomicznym działalności polegającej na organizowaniu w tym lokalu imprez rozrywkowych (muzyczno-tanecznych tj. dyskotek, koncertów) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Może też kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., II OSK 1064/05, LEX nr 320885, z dnia 15 marca 2012r. II OSK 2549/10). Nie budzi wątpliwości, w oparciu o zasady doświadczenia życiowego, istotna i jednoznaczna różnica uciążliwości zarówno dla bezpośrednich użytkowników jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości funkcjonowania lokalu restauracyjnego i lokalu taneczno-muzycznego (klubu dyskotekowego). Wbrew wywodom skargi, w ocenie Sądu, nie wymaga wykonywania szczegółowych pomiarów wartości emisji hałasu i drgań oraz warunków higieniczno-sanitarnych, w tym zdrowia ludzi porównanie sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego oraz lokalu dyskotekowego.

Wskazać należy, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316) do odrębnej kategorii obiektów należą obiekty typu "sale taneczne i dyskoteki" (poz. 1261"ogólnodostępne obiekty kulturalne - Sekcja 1 Dział 2 Grupa 6 Klasa 1), a do odrębnej restauracje i bary, czy to jako odrębne budynki, czy też np. restauracje w centrach handlowych (poz. 1211). Podobnie dotyczy to rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885), gdzie w Dział 56 obejmuje działalność usługową związaną z zapewnieniem wyżywienia przeznaczonego do bezpośredniej konsumpcji w restauracjach (...) Nie jest tu istotny rodzaj obiektu serwującego posiłki, ale fakt że są one przeznaczone do bezpośredniej konsumpcji. Podklasa 56.10.A obejmuje przygotowywanie i podawanie posiłków gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, w tym działalność restauracji, podklasa 56.30.Z przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu, w tym barów, tawern, dyskotek, nie obejmuje działalności dyskotek i sal tanecznych, z wyłączeniem serwujących napoje, sklasyfikowanej w 93.92.Z. W podklasie 93.29.Z jako pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna ujęta jest "działalność miejsc do tańczenia (np. dyskoteki, sale taneczne)". Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia działalność gastronomiczną – restauracyjną (której cechą i celem jest przygotowanie i serwowanie posiłków, a nie organizowanie imprez muzyczno-tanecznych) od działalności rozrywkowej - dyskotekowej. To oczywiste rozróżnienie znajduje również potwierdzenie w definicji słownikowej pojęcia "restauracja" przez które rozumie się "zakład, lokal gastronomiczny, z obsługa kelnerską, w którym konsumpcja posiłków i napojów odbywa się przy stolikach". Natomiast "gastronomia" to "działalność o charakterze produkcyjno-usługowym obejmująca prowadzenie otwartych zakładów zbiorowego żywienia (restauracji, barów, gospód itp.)" (vide Słownik Języka Polskiego PWN). W żadnej z w/w definicji nie wspomina się o prowadzeniu działalności polegającej na organizowaniu imprez muzyczno-tanecznych. Z kolei "dyskoteka" to zabawa młodzieżowa na której tańczy się przy muzyce lub lokal, w którym odbywają się takie zabawy, a klub to "lokal rozrywkowy".

Nie wytrzymuje krytyki argument skarżącej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku z uwagi na to, iż w restauracjach praktyką jest, że serwowaniu posiłków towarzyszy muzyka. Kwestia ta dotyczy zupełnie innych okoliczności niż te, które były brane pod uwagę przez organy orzekające w sprawie. Należy bowiem rozróżnić cel i istotę działalności typowo gastronomicznej od rozrywkowej. Odtwarzanie muzyki podczas serwowania w restauracji posiłków, odbywa się w tzw. tle, czyli cicho i w taki sposób, aby nie przeszkadzało to konsumpcji i prowadzeniu normalnych rozmów. Nie wymaga dalszych wywodów rozróżnienie tego typu działalności od działalności dyskoteki, klubu dyskotekowego, gdzie głośno odtwarzana muzyka w celach tanecznych jest funkcją dominującą. Zarówno natężenie dźwięku, jak i taniec na ograniczonej powierzchni jednocześnie wielu osób (z akt sprawy jak również strony internetowej Klubu "B" pośrednio wynika, że w imprezach tanecznych w przedmiotowym klubie uczestniczyło jednocześnie nawet kilkaset osób), mają niewątpliwie wpływ na powstawanie drgań i zmianę obciążeń w stosunku do przewidzianych dla lokalu restauracyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2549/10. Przedmiotem zainteresowania organów w niniejszej sprawie była zmiana sposobu użytkowania części budynku w stosunku do decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie jako lokalu restauracyjnego (lub innej dokumentacji będącej podstawą do wydania decyzji w tym zakresie). Nie ma zatem znaczenia twierdzenie, że obiekt był "od początku" użytkowany w taki sam sposób, bowiem samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nawet po upływie odpowiednio długiego okresu czasu nie staje się zgodna z prawem.

Tym samym za prawidłowe uznać należało stanowisko organów obu instancji stwierdzające, iż organizacja imprez o charakterze muzyczno – tanecznym nie mieści się w zakresie założonego przeznaczenia obiektu wynikającego z procesu budowlanego. Podejmowanie tego typu działalności w obiekcie, który nie został zaprojektowany w tym celu może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Jest przy tym oczywiste, iż w momencie realizacji funkcji rozrywkowej w postaci imprez taneczno – muzycznych dochodzi do zmiany warunków emisji hałasu i drgań. Istnieje tym samym niewątpliwie istotna różnica w zakresie warunków realizacji i obsługi imprez zbiorowych, związanych z długotrwałym, jednoczesnym pobytem większej ilości uczestników i organizowanych z wykorzystaniem muzyki mechanicznej czy wykonywanej "na żywo" w porównaniu do świadczenia usług polegających jedynie na serwowaniu napojów i posiłków. W związku z tym wskazać należy, iż obiekt budowlany musi być dostosowany do założonej funkcji także w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu (przed przekroczeniem dopuszczalnych norm) i odpowiadać wymogom stawianym przez § 323, 324 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

Zgodnie z § 323 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach (§ 324). Zgodnie natomiast z § 326 ust. 1 rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odsyłają zarówno do przepisów branżowych w zakresie ochrony środowiska (w tym przypadku do przepisów w/w rozporządzenia Ministra Środowiska), ale także do regulacji wynikających z Norm Polskich. Regulacja przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. niewątpliwie stanowi przepisy szczególne wobec ogólnych zasad ochrony przed hałasem wynikających z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz wydanego w oparciu o zawartą w tej ustawie delegację – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Wynika to z faktu, iż wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa właśnie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska.

Podkreślenia wymaga, iż dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie, czy też przekroczenie obowiązujących norm. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy – wbrew wywodom skargi - prawidłowo oceniony przez organy – pozwalał na przyjęcie, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu. Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu dotyczy zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z funkcją obiektu, określoną w pozwoleniu na budowę lub w decyzjach późniejszych np. jak w niniejszej sprawie w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa z czym wiąże się zmiana warunków m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie w/w wskazanym miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania obiektu wskazuje na oczywistość tej zmiany. Zauważyć przy tym należy, iż utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, iż za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji obiektu, jeżeli powoduje to skutki o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Taka zmiana również kreuje po stronie właściciela obiektu obowiązek dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Pr. bud. ewentualnie uzyskania pozwolenia na budowę gdy połączona jest z wykonaniem wymagających tego robót budowlanych.

W realiach rozpoznawanej sprawy uznać zatem należało, iż rozszerzenie/zmiana działalności restauracyjnej o organizowanie imprez muzyczno - tanecznych (dyskotek, koncertów) bez dokonania wymaganego zgłoszenia stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu. To rozszerzenie zakresu działalności wywołuje bowiem skutek o jakim mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud, co najmniej w zakresie emisji hałasu i drgań nim wywołanych.

W ocenie Sądu ocena materiału dowodowego dokonana przez organy – wbrew wywodom skargi – w omówionym wyżej zakresie objęła całość materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o zaistnieniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stanowiącego własność Spółki i miała charakter swobodny, a nie dowolny (art. 77 § 1 i 80 Kpa). Zachowane zostały prawa procesowe przysługujące skarżącej jako stronie postępowania. W kontekście poczynionych już uprzednio rozważań dotyczących kwestii sytuacji w jakich można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia opinii przedłożonych przez uczestnika postępowania i pomiarów poziomu hałasu, dotyczyły one bowiem innych aspektów użytkowania pomieszczeń, a nie tego czy nastąpiło zintensyfikowanie uciążliwych oddziaływań. Dla kwestii uznania, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania decydujące znaczenie miało ustalenie dotychczasowej funkcji części obiektu budowlanego, co prawidło organ ustalił w oparciu o dokumenty w postaci decyzji o zmianie sposobu użytkowania i pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz o pozwoleniu na użytkowanie i oraz kwestia zakresu, charakteru i intensywności działalności faktycznie wykonywanej w oddanej do użytkowania części budynku jak też zmian (a nie przekroczenia dopuszczalnych norm) jakie wywołuje ona w zakresie warunków higieniczno – sanitarnych i ochrony środowiska. Przy bezspornej w istocie okoliczności, iż w części budynku skarżącej Spółki przeznaczonej na lokal restauracyjny urządzane są imprezy muzyczno-taneczne typu dyskoteki i inne koncerty przy wykorzystaniu głośnej muzyki mechanicznej i wykonywanej "na żywo", zmiana warunków w zakresie emisji hałasu i drgań, w stosunku do pierwotnej funkcji wydaje się oczywista.

W ocenie Sądu, już te okoliczności pozostawały wystarczające dla wszczęcia wobec skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego określenia adresata nakazów kierowanych w trybie przepisów art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może toczyć się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek wszcząć je w każdym przypadku uzyskania informacji o dokonaniu samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Wszczęcie zatem takiego postępowania z inicjatywy podmiotu nie mającego w istocie przymiotu strony i prowadzenie go z jego udziałem, czy też z udziałem kilku stron, nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania kończącego się decyzją skierowaną do podmiotu, który dopuścił się omawianej samowoli. W tym też miejscu stwierdzić należy, iż postanowienie z ... 2014r., jak i decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zasadnie skierowane zostały do skarżącej Spółki jako właściciela obiektu budowlanego, a nie do podmiotu, który w oparciu o obligacyjny stosunek umowny prowadzi w części obiektu klub dyskotekowy. Niezależnie bowiem od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego odpowiedzialność za takie działania ponosi jego właściciel lub zarządca budynku (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r. II OSK 1836/07, z 21 marca 2013r. II OSK 2230/11, z 5 marca 2014r. II OSK 2413/12, Wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2013r. II SA/Kr 1776/12, dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). On też będzie adresatem rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych w trybie art. 71a Pr. bud. Przepis ten umieszczony jest w Rozdziale 6 tej ustawy, zatytułowanym utrzymanie obiektów budowlanych. W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust 1 pkt 1-7. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub użytkowniku obiektu, to również do tych podmiotów należy kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Wskazać przyjdzie, że nie każdy stosunek prawny rodzi interes prawny w określonym postępowania administracyjnym. Takiego interesu w nie można wywieść ze stosunku najmu. Należy też zauważyć, że w razie wynajęcia obiektu budowlanego właściciel ma możliwość i obowiązek określenia takich warunków umowy najmu, które uniemożliwią najemcy samowolną zmianę sposobu użytkowania takiego obiektu.

Niezasadny okazał się również zarzut nieważności decyzji wobec jej niewykonalności. Decyzja nakazująca właścicielowi budynku przywrócenie zgodnego z prawem (jako lokalu restauracyjnego) sposobu użytkowania pomieszczeń na jednej z kondygnacji tego budynku użytkowanej jako lokal dyskotekowy jest wykonalna, a jej wykonanie nie nastręcza nawet trudnych do przezwyciężenia obowiązków. Jak twierdzi sam skarżący lokal nadal pełni funkcję restauracyjną, zatem winien tylko doprowadzić do zaprzestania organizowania w nim imprez muzyczno-tanecznych. Sam fakt zawarcia umowy najmu pomieszczeń nie mógł wszakże skutkować zmianą sposobu ich użytkowania. Zatem ewentualne spory co do łączącego strony umowy cywilnoprawnej zobowiązania pozostają obojętne dla rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, nakładającego na właściciela przewidzianą prawem sankcję za samowolną zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Właściciel w trybie naprawczym miał możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, z której nie skorzystał. Zaskarżona decyzja nie jest zatem niewykonalna, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nie jest również dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak przyjdzie, że w toku niniejszego postępowania organy winny poza zaistnieniem przesłanek do uznania, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w znaczeniu funkcjonalnym ustalić także, kiedy ta zmiana nastąpiła - co słusznie zarzuca skarżąca, a także to jaki jest rzeczywisty zakres tej zmiany (w stosunku do stanu legalnego) czyli z jakimi robotami budowlanymi była związana i czy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle przytoczonych wcześniej przepisów, dopiero bowiem tak ustalony stan faktyczny pozwoliłby na zastosowanie właściwych norm prawa materialnego dla prowadzenia właściwego postępowania naprawczego.

Sąd zważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły materiału dowodowego i nie ustaliły stanu faktycznego w taki sposób, aby możliwe było ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organy poprzestały bowiem na ustaleniu, jak już wskazano prawidłowym, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na drugiej kondygnacji budynku przy ul. G. ... w B. na lokal rozrywkowy (klub dyskotekowy z konsumpcją), pomijając podjęcie możliwych czynności wyjaśniających dla ustalenia kiedy ta zmiana nastąpiła, i jaki w istocie ma charakter, tj. jakie w związku z tym roboty budowlane wykonano, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Wszystkie to pominięte dotychczas okoliczności są w sprawie istotne bowiem mogą wpływać na odmienny tryb postępowania naprawczego, a w konsekwencji np. uwzględniania obowiązków ewentualnego inwestora robót budowlanych niebędącego właścicielem obiektu. Decyzje organów zostały zatem w tym zakresie wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności, co zasadnie zarzuca skarżąca Spółka, organ odwoławczy świadomie przemilczał podnoszone w toku postępowania i w odwołaniu zarzuty dotyczące nieustaleni daty zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy winien uzupełnić postępowanie w tym zakresie przed wydaniem decyzji (art. 136 K.p.a.), i odnieść się do tych spornych w kwestii w jej uzasadnieniu.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, zakres pozostających do wyjaśnienia kwestii w stosunku do całości okoliczności sprawy oraz wzgląd na zasady ekonomiki procesowej (szybkości postępowania administracyjnego), dla prawidłowego dalszego biegu postępowania na jego obecnym etapie wystarczające było uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 K.p.a. winien uzupełnić postępowanie dowodowe (we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji) w taki sposób, aby wskazane wyżej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione bez zbędnej zwłoki. Następnie, stosownie do wyników postępowania dowodowego, organ odwoławczy na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności sprawy wyda orzeczenie stosownie do art. 138 K.p.a. Ustalenia i wyjaśnienia, z uwzględnieniem powyższych wskazań i oceny prawnej, wymaga kiedy dokonano przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania lokalu restauracyjnego na lokal dyskotekowy i z jakim zakresem robót budowlanych zmiana była związana, a następnie czy zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czy tez właściwy w okolicznościach sprawy winien być tryb postępowania naprawczego regulowany w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego i w jakim brzmieniu. W tym celu organ winien w szczególności rozważyć przesłuchanie w charakterze świadków przedstawicieli nie tylko obecnego właściciela budynku i użytkownika spornych pomieszczeń w innym charakterze niż lokal restauracyjny (bowiem z akt pośrednio wynika, że w 2002r. inny podmiot zarówno użytkował lokal i występował o zmianę sposobu użytkowania, jak również był właścicielem budynku), jak również osoby zgłaszające od kilku lat skargi związane z uciążliwością funkcjonowania klubu dyskotekowego. Z pewnością możliwe jest przeprowadzenia dowodu z dokumentów związanych z prowadzeniem klubu dyskotekowego, chociażby wykazujących przybliżoną ilość osób uczestniczących w tego typu imprezach. Przykładowo analiza dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na istnienie opisywanych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem lokalu dyskotekowego dopiero w 2012r., a nie jak zdaje się sugerować strona skarżąca przed 31 maja 2004r. Niewystarczające są w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenia pełnomocnika najemcy lokalu, że "lokal był od początku użytkowany w taki sam sposób". Nie można bowiem wykluczyć, że był początkowo użytkowany zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta B. z 2002r. jako lokal restauracyjny, a na późniejszym etapie nastąpiła dopiero zmiana sposobu użytkowania na klub dyskotekowy. Organ winien przeprowadzić również dowód z przywoływanej przez skarżącą umowy najmu spornej części budynku, porównując także treść umów od 2002r. do chwili obecnej. Na tej podstawie ustali kto jest najemcą pomieszczeń, od kiedy nimi dysponuje, jakich i na jakiej podstawie (ewentualne zgłoszenia, pozwolenia na budowę) od grudnia 2012r. robót budowlanych dokonywano w tych pomieszczeniach, ewentualnie czy roboty wykonane w 2002r. nie miały miejsca z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego w związku z zezwoleniem na zmianę sposobu użytkowania części budynku na lokal restauracyjny. Konieczne jest również uzupełnienie akt administracyjnych niniejszej sprawy o kompletny załącznik (projekt budowlany) do decyzji Prezydenta Miasta B. z ... 2002r. nr ... – która winna być w posiadaniu zarówno właściciela budynku jak i organu architektoniczno-budowlanego oraz dokumentację (w tym protokół kontroli) związaną z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie lokalu restauracyjnego z ... 2002r. nr .... Na tej podstawie organ dokona ponownych szczegółowych oględzin przedmiotowych pomieszczeń i porównania pomiędzy stanem zabudowy legalnym wynikającym z powyższych decyzji (ewentualnych innych decyzji administracyjnych), a stanem rzeczywistym bieżącym.

Wyjaśnienie powyższych istotnych okoliczności sprawy umożliwi organowi nadzoru budowlanego zweryfikowanie, czy nastąpiła wyłącznie samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego i kiedy ona nastąpiła (w tym czy właściwe było postępowanie w trybie art. 71a Prawa budowlanego), czy też dokonano również w związku z tą zmianą w tej części obiektu robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia sprawy winno również uwzględniać zgodność sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konsekwencje okoliczności wpisania budynku do wojewódzkiego rejestru zabytków. Podkreślić przyjdzie, że w myśl § 14 ust. 2 pkt 2 przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: D., G., M. F., Dr E. W. w obszarze Ś. B. – obejmującego szczegółowe ustalenia dla terenu usług nieuciążliwych z zakresu handlu i gastronomii (7U) ustalono, że budynek przy ul. G. ... - D. ... wpisany do rejestru zabytków przeznacza się do zachowania bez zasadniczych zmian, wszelkie prace remontowe i modernizacje przeprowadzać pod nadzorem służb ochrony zabytków.

W sytuacji, gdy zostanie ustalone, że dla rozstrzygnięcia sprawy winien mieć zastawanie inny tryb naprawczy (niż określony w art. 71a z wynikającymi z niego konsekwencjami), organ odwoławczy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania winien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz postanowienie z ... 2014r. wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę (art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a.).

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.) zasadzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (wpis od skargi 500 zł, 240 zł koszty zastępstwa procesowego, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).