II SA/Bk 187/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-12	
Data wpływu	2022-03-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Marek Leszczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 638; art. 11 a ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 marca 2021 r. nr XXII/175/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna na 2021 rok" stwierdza nieważność § 11 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna na 2021 rok stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Gminy Turośń Kościelna w dniu 30 marca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXII/175/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna w 2021 roku. Załącznikiem nr 1 do uchwały jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna na rok 2021". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 7 kwietnia 2021 r. pod pozycją 1484.

Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 11 ust. 2 załącznika do ww. uchwały wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, program powinien zawierać wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz konkretny sposób wydatkowania tych środków w odniesieniu do każdego z zadań Programu.

W uzasadnieniu skargi ponadto Prokurator podniósł, że z przyjętego przez Radę Gminy Turośń Kościelna § 11 ust. 2 załącznika do uchwały nie wynika, jaka wysokość środków została przeznaczona na realizację poszczególnych celów Programu. Rada Gminy wyłącznie określiła łączną kwotę 67.000 zł, która ma zostać przeznaczona na realizację Programu w 2021 roku, a następnie kwoty przeznaczone na realizację zadań przez Schronisko dla zwierząt, Gabinet Weterynaryjny i gospodarstwo rolne. Wyodrębniono ponadto kwotę, która ma zostać przeznaczona na inne zadania wynikające z realizacji programu. Nie wyodrębniono zatem konkretnych kwot z przeznaczeniem na określone, wyraźnie wymienione zadania. Z kolei w § 11 ust. 2 pkt 5 wskazano, że na inne zadania wynikające z realizacji programu przeznacza się kwotę 3 880 zł. Takie uregulowanie przedmiotowej kwestii jest błędne, bowiem konieczne jest precyzyjne określenie w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu. Podkreślić należy, iż niezgodność uregulowań przyjętych przez Radę Gminy Turośń Kościelna w uchwale będącej przedmiotem niniejszej skargi godzi ponadto w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Turośń Kościelna wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że § 11 ust. 2 uchwały Rady Gminy Turośń Kościelna Nr XXII/175/2021 z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna na 2021 r." przyjęto, że na realizację Programu w 2021 roku przeznacza się kwotę 67 000 zł, z tego na:

1. zadania realizowane na podstawie umowy przez Schronisko dla zwierząt – 60 000 zł,

2. zadania realizowane na podstawie umowy przez Gabinet Weterynaryjny - 2 320 zł,

3. zadania realizowane na podstawie umowy przez gospodarstwo rolne - 300 zł,

4. opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500 zł,

5. inne zadania wynikające z realizacji programu - 3 880 zł.

Koszt związany z odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją w schronisku dla zwierząt, a także poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt zawiera się w kwocie, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały. Gmina Turośń Kościelna jeszcze przed uchwaleniem w/w Programu zawarła umowę ze Schroniskiem dla Zwierząt w Kolnie (o czym mowa w § 6 ust. 5 w/w uchwały), na mocy której zlecono Schronisku w/w usługi na łączną kwotę 60 000,00 zł, bez wyodrębniania w niej kosztów poszczególnych zadań. Natomiast koszt usypiania ślepych miotów określono we wskazanej w § 8 i § 9 ust. 1 w/w uchwały umowie, która również została zawarta przed uchwaleniem Programu z Panem Wojciechem Pilawskim, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Kompleksowe Usługi Weterynaryjne Pilawski Wojciech i obejmuje w ramach wynagrodzenia Zleceniobiorcy jako część składową, także koszt usypiania ślepych miotów. Kwota, o której mowa § 11 ust. 2 pkt 4 w/w uchwały w wysokości 3 880,00 zł stanowi wynagrodzenie Zleceniobiorcy należne na mocy umowy zawartej z firmą Eko-Stok Spółka z o.o. za usuwanie, odbiór oraz unieszkodliwianie padłych sztuk zwierząt niewiadomego i nieznanego pochodzenia. Dlatego uprawnionym jest uznanie, że w/w uchwała zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2020 r. poz. 638 z późn. zm.). Organ wskazał też, że wyjaśnienia w powyższym zakresie zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w Bi. pismem z dnia 30.06.2021 r. w odpowiedzi na pismo Nr PR Pa 133.2021 z dnia 17.06.2021 r., dlatego niezrozumiałym jest skierowanie w przedmiotowej sprawie skargi do Sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej u.o.z.), a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 u.o.z., wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 769/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, Rada Gminy Turośń Kościelna nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. W § 11 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały przyjęto, że na realizację Programu w 2021 roku przeznacza się kwotę 67 000 zł, z tego na:

1) zadania realizowane na podstawie umowy przez Schronisko dla zwierząt - 60 000 zł,

2) zadania realizowane na podstawie umowy przez Gabinet Weterynaryjny - 2 320 zł,

3) zadania realizowane na podstawie umowy przez gospodarstwo rolne - 300 zł,

4) opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 500 zł,

5) inne zadania wynikające z realizacji programu - 3 880 zł.

Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 11 ust. 2 załącznika do uchwały wskazuje, iż Rada Gminy nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie, wskazując na zakres środków przeznaczonych do realizacji zadań, wynikający z umowy, do realizacji przez określone podmioty. Kwestionowany § 11 ust. 2 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. W dalszym ciągu nie wiadomo bowiem ile konkretnie przeznacza się np. na sterylizację albo kastracje zwierząt czy też choćby odławianie zwierząt. Wskazanie w umowie konkretnych podmiotów zobowiązanych do wykonywania zadań wynikających z ustawy, nie daje jednoznacznej odpowiedzi o wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnego celu z art. 11 a ust. 2 u.o.z., w szczególności kiedy jeden podmiot realizuje kilka celów wynikających z zawartej umowy. Taka sytuacja ma miejsce min. w § 9 programu, gdzie do usypiania ślepych miotów zwierząt uprawnieni zostali lekarze weterynarii w schronisku dla zwierząt bezdomnych albo w zakładzie leczniczym dla zwierząt wymienionym w § 8. Tym samym argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd przy tym nie kwestionuje, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być utrudnione czy też złożone, z pewnością nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy Turośń Kościelna nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 67 000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21 oraz wyrok z 7 września 2021 r., II SA/Bk 551/21, CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych (wszystkich) celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Turośń Kościelna w 2021 r.", mimo określenia podmiotów realizujących te zadania, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu - stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżony załącznik nr 1 do uchwały w § 11 ust. 2 przyjętego Programu nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważności § 11 ust. 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.