Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi E. Ł. na bezczynność S. T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje S. T. do rozpatrzenia wniosku El. Ł. z dnia [...]kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ) kwotę 24 ( dwadzieścia cztery ) złote tytułem nadpłaconego wpisu.

II SAB/Bd 124/13

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] E. Ł. – skarżąca złożyła skargę na bezczynność Starosty Tucholskiego, zarzucając jemu przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, a także o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, jeśli ten nie przekaże sądowi skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] pocztą elektroniczną wysłała do organu, ze swojego adresu elektronicznego wniosek o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej na temat obecności symboli religijnych, w szczególności krzyży w pomieszczeniach zarządzanych przez władze powiatu, reguł prawnych ich umieszczania, usuwania, poszanowania, relacji do symboli państwowych i innych znaków religijnych, jak również ewentualnych prac legislacyjnych związanych z tym tematem. Termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu [...], jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi skarżącej nie doręczono pisemnej odpowiedzi organu w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu [...] pisemnie, poprzez pocztę elektroniczną poinformował skarżącą, że jej wniosek, jako złożony pocztą elektroniczną nie może być rozpatrzony, oraz że w piśmie tym podano adres skrzynki podawczej Starostwa Powiatowego w T.

Ponadto organ przedstawił następujące argumenty i stwierdzenie: wymiana pism pomiędzy obywatelem a organem administracji publicznej musi się opierać na wiarygodnej identyfikacji podmiotu, od którego pochodzi żądanie. Art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2011 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) dopuszcza rozpoczęcie procedury wnioskowej złożeniem pisemnego wniosku, z czego wynika, że ustawa eliminuje w tym zakresie wszelkie formy wniosku w postaci elektronicznej, jeśli przepis odrębny nie zrównuje ich z formą pisemną. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r., Nr 130, poz. 1450), dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi. Skoro art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszcza tylko pisemne wnioski, to trudno stawiać znak równości pomiędzy listem elektronicznym e-mail a pisemnym wnioskiem. Nawet gdyby przyjąć, że przesłanie wniosku pocztą elektroniczną poprzez skrzynkę pocztową (e-mail) zachowuje formę pisemną, to i tak organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób niewątpliwy tożsamości takiej osoby. Postawienie znaku równości pomiędzy dokumentem elektronicznym zawierającym wniosek o udzielenie informacji a "pisemnym wnioskiem" możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym lub przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20 a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64, poz. 565). Ma to istotne znaczenie dla organu, jeśli w trakcie rozpoznawania wniosku okaże się, że np. zachodzi przesłanka wydania decyzji odmownej, nie można udostępnić informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku lub gdy konieczne jest pobranie opłaty za udostępnienie informacji. W przypadku wydania decyzji administracyjnej przez organ w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji tj. wydania ww. decyzji osobie, która nie skierowała do organu takiego żądania. Taka sytuacja nastąpi, gdy osoba np. poda fałszywe dane osobowe w e-mailu. Dlatego ustawodawca wprowadził rozwiązanie, które upewnia w sposób jednoznaczny organ administracji publicznej co do osoby wnioskodawcy oraz, co istotne, rzeczywistego czasu doręczenia dokumentu elektronicznego. Wraz z nowelizacją ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wprowadzono elektroniczną skrzynkę podawczą, gdzie bezpłatnie obywatel może otrzymać tzw. profil zaufany - podpis elektroniczny potwierdzający tożsamość w elektronicznych kontaktach z administracją. Ustalenie właśnie tak daleko idących rygorów dla podań składanych drogą elektroniczną ujętych w art. 63 § 1 i § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje, iż składany wniosek do organu administracji publicznej w pełni identyfikuje podmiot, który to składa. Dane w postaci elektronicznej opatrzone profilem zaufanym ePUAP są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisem własnoręcznym. W związku z powyższym pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być uwierzytelniony przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Poprzez konto e-mail organ administracji publicznej nie jest w stanie tego zrobić w sposób niepozostawiający wątpliwości np. dla celów dowodowych w sporze sądowym. Z kolei elektroniczna skrzynka podawcza posiada mechanizmy tj. urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) zgodne z wymogami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz. U. z 2005 r., Nr 200, poz. 1651) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 r., Nr 227, poz. 1664). Urzędowe poświadczenie odbioru jest jednocześnie niepodważalnym dowodem na doręczenie pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera bardzo ogólne sformułowania dotyczące formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z jej przepisów nie wynika (a z pewnością nie wynika to wprost), że wszczęcie procedury wnioskowej może nastąpić po otrzymaniu przez posiadacza informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) poprzez skrzynkę e-mail. W związku z powyższym, zdaniem organu wniosek złożony na podstawie ustawy od dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) w formie elektronicznej może być złożony tylko poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą urzędu i zostać podpisany wg zasad określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64, poz. 565).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269; z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem skargi jest zarzucana Staroście T. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w skrócie powoływana jako "u. o d.i.p." Art. 21 tej ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa". Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania.

Wskazać w związku z tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie zostały podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005). Ponadto wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy skarżąca domaga się udzielenia przez organ informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z tym że wniosek o udzielenie tej informacji składa drogą elektroniczną – z adresu e-mail skarżącej, na adres e-mail organu, a organ odmawia rozpatrzenia jej wniosku, twierdząc, że zgodnie z art. 63 § 1 kpa, wniesienie pisma poprzez pocztę elektroniczną (e-mail) nie jest możliwe, wskazując jednocześnie na możliwość złożenia wniosku poprzez skrzynkę podawczą Starostwa Powiatowego w T. na platformie EPUAP (www.epuap.gov.pl). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest więc to, czy forma, w jakiej skarżąca złożyła wniosek jest odpowiednia pod względem prawnym i czy organ był zobowiązany wniosek ten w trybie u.o d.i.p. rozpatrzeć. Podnieść w związku z tym należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy zatem również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten jest uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację – art. 2 ust. 2 u. o d.i.p. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, jeśli wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy kpa. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u. o d.i.p. przepisy kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero zatem w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a kpa, stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (vide: wyrok NSA z dnia 16.03.2009 r., I OSK 1277/08, a także wyroki WSA w Łodzi z 10.05.2012 r., II SAB/Łd 46/12 i w Szczecinie z 24.11.2011 r., II SAB/Sz 127/11; dostępne na stronie nsa.gov.pl,).

Wniosek skarżącej z dnia [...] należy zatem uznać za złożony skutecznie. Wynika z niego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co jest jego przedmiotem. Skarżąca wniosła o udzielenie informacji publicznej na temat obecności symboli religijnych w pomieszczeniach zarządzanych przez władze powiatu, reguł prawnych ich umieszczania, usuwania, poszanowania, relacji do symboli państwowych i innych znaków religijnych, jak również ewentualnych prac legislacyjnych związanych z tym tematem. Starosta T. powinien wniosek ten rozpatrzeć w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym czasem przesłał skarżącej w dniu [...] pocztą elektroniczną pismo, w którym stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 1 kpa, którego treść przytoczył, wniesienie pisma poprzez pocztę elektroniczną (e-mail) nie jest możliwe. Wskazał, natomiast, że możliwym jest złożenie wniosku poprzez skrzynkę podawczą Starostwa Powiatowego w T. na platformie EPUAP. Ponieważ więc wniosek skarżącej nie został rozpatrzony i minął już termin jego załatwienia określony w art. 13 ust. 1 u. o d.i.p. (nie później niż w terminie 14 dni), koniecznym jest uznanie, że Starosta T. pozostawał bezczynny. Skutkuje to koniecznością zobowiązania go przez sąd, zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, do rozpatrzenia wniosku skarżącej, co też uczyniono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), ponieważ odmowa załatwienia wniosku skarżącej wiązała się wyłącznie z błędnym zastosowaniem przez organ przepisów procesowych. Poza tym organ poinformował skarżącą – w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, o powodach nie załatwienia wniosku. Rozstrzygnięcie w pkt 3 sentencji wyroku wynika z konieczności zwrotu skarżącej nadpłaconego wpisu, który zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu ... (Dz. U. Nr 221. poz. 2193) powinien wynieść 100 zł i wydane zostało na podstawie art. 225 ppsa.