Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej u.d.i.p.) jest koniecznośc ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m. in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w S. oraz J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 70/13 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną J.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/13, uwzględnił skargę J. K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

J. K., wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w S. o udzielenie informacji, czy i jakiej odpowiedzi udzielono Prokuraturze Apelacyjnej w L. w wykonaniu adresowanego do Prokuratury Okręgowej w S. polecenia wskazania, dla potrzeb jakiego postępowania przygotowawczego sporządzona została notatka służbowa podpisana przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. A. Cz. oraz poinformowania, czy dane wskazane w notatce podlegały dalszej weryfikacji. Wskazał, aby udzielenie informacji w tym zakresie nastąpiło poprzez przekazanie mu kopii pisma będącego odpowiedzią P. O. w S. na kwestie zawarte w piśmie Prokuratury Apelacyjnej w L.

Prokurator Okręgowy w S., pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., wyjaśnił wnioskodawcy, że informacja której udostępnienia domagał się, nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.), w związku z czym brak jest podstaw do udostępniania tejże informacji w trybie tej ustawy.

Wobec takiego stanu rzeczy J. K, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prokuratora Okręgowego

w S. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r.

o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że "korespondencja pomiędzy jednostkami prokuratury nosi znamiona dokumentacji wewnętrznej nie stanowiącej informacji publicznej") i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. (polegające na poinformowaniu skarżącego pismem, że dane których żądał, nie są informacją publiczną, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona przez udostępnienie informacji, ewentualnie przez wydanie decyzji administracyjnej).

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w S. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że informacja przekazana Prokuraturze Apelacyjnej w L. w odpowiedzi na pismo tej jednostki z dnia

[...] grudnia 2012 r. nie stanowi informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zobowiązał Prokuratora Okręgowego w S. do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zasądził od Prokuratora Okręgowego

w S. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to więc,

że zarzut jest uzasadniony, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności organy władzy publicznej. Prokuratura mieści się w pojęciu władzy publicznej. Podkreślono, że założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Jest nią zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich – i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że akta podręczne prokuratora są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez przedstawicieli władzy publicznej. Taki ich charakter i rola przesądzają o zakwalifikowaniu ich do zbioru zawierającego informację publiczną. Jeżeli akta sprawy dotyczą władz publicznych lub podmiotów pełniących zadania publiczne lub funkcje publiczne, to uzyskanie takich informacji, w tym dostępu do dokumentów

z akt sprawy, jest możliwe na podstawie przepisów u.d.i.p. z ograniczeniami wynikającymi głównie z przepisów o ochronie informacji niejawnych i o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wnioskowana informacja nie znajduje się w aktach sprawy karnej, a pozostaje ona w aktach podręcznych prokuratora. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że pismo, będące odpowiedzią Prokuratora Okręgowego w S. na kwestie zawarte

w piśmie Prokuratury Apelacyjnej w L., nie jest dokumentem urzędowym,

w znaczeniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego.

W konsekwencji, odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej dokonana w drodze pisma powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z niejednolitości orzecznictwa dotyczącego problematyki uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Powyższy wyrok skargami kasacyjnymi wniesionymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli: Prokurator Okręgowy w S. oraz J. K.

Prokurator Okręgowy w S. zaskarżył wyrok w całości i jako podstawę kasacyjną wskazał na art. 1 pkt 1 i art. 6 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, skutkującą przyjęciem, że dokument o udostępnienie którego w trybie powołanej wyżej ustawy wystąpiła strona przeciwna, stanowi informację publiczną, a odmowa udostępnienia tejże informacji dokonana w drodze pisma spowodowała pozostawienie organu w bezczynności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

J. K. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w części, tylko co do pkt 2 i jako podstawy kasacyjne wskazał:

1) na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6, art. 8, art. 12 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, przez stwierdzenie, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

(I) został wniesiony do organu w dniu 13 stycznia 2013 r., a więc ponad 4 miesiące od dnia wydania wyroku przez WSA w niniejszej sprawie,

(II) dotyczył odpowiedzi Prokuratora Okręgowego na pytanie Prokuratora Apelacyjnego w L. w sprawie "notatki służbowej", a więc sprawie nieskomplikowanej, prostej z punktu widzenia organu, a jednocześnie ważnej dla skarżącego, bowiem notatka urzędowa sporządzona przez prokurator Cz. może mieć wpływ na wynik sprawy [...] toczącej się w Prokuraturze Rejonowej w S., w której skarżący jest stroną,

(III) nie został rozpoznany przez organ do dnia dzisiejszego, pomimo wniesienia skargi do WSA o udostępnienie informacji publicznej za jego pośrednictwem, które to naruszenie wprowadziło skarżącego w błąd co do jego praw i obowiązków, a ponadto pozbawiło prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny organ;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 61 ust. 1 Konstytucji, polegającą na ich niewłaściwym zastosowaniu, przez stwierdzenie, że "Bezczynność organu wynika z niejednolitości orzecznictwa dotyczącego problematyki uregulowanej ustawą" w sytuacji gdy:

(I) WSA nie wyjaśnia, o jaką problematykę uregulowaną ustawą chodzi oraz jakie rozbieżności orzecznictwa w owej problematyce zauważa, które to naruszenie pozbawiło stronę zaufania do działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa w kontekście stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ,

(II) prawidłowe zastosowanie ww. przepisów w przedmiotowej sprawie prowadzi do oczywistego wniosku, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia odmowy stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem wyrok i jego uzasadnienie uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania WSA, a co za tym idzie – pozbawia go możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego

i prawnego sprawy, co jest istotne z uwagi na formalizm skarg kasacyjnych. Ponadto w przypadku prawidłowej oceny prawa obowiązkiem WSA było stwierdzenie,

że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W konkluzji tej skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku

w pkt 2, poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2

i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz J. K. koszty postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach kasacyjnych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako usprawiedliwione podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w S. Natomiast w odniesieniu do skargi kasacyjnej J. K. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na sformułowane w obu skargach podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy informacja zawierająca treść odpowiedzi Prokuratora Okręgowego w S. na pismo Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. – której udostępnienia zażądał J. K. – jest informacją, której udostępnienia można domagać się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do oceny ww. zagadnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego,

z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej). Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a–d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają tzw. dane publiczne, w tym "dokumenty urzędowe" (m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu

i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających), "stanowiska w sprawach publicznych", zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych, treść innych "wystąpień" i "ocen", dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" jest w rozumieniu tej ustawy "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (...), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest – co do zasady – każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem). W konsekwencji, gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ustęp 2 powyższego przepisu dodaje, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. "dostęp do dokumentów".

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy

o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w jej przepisach. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli

w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych

i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy. Należy w tym kontekście podzielić stanowisko, że "procesowi podejmowania decyzji [przez organ władzy publicznej] nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg (...)" (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszak osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Efektem takiego sądowego wyważania wskazanych wartości jest m.in. przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego. Zakłada ona, że treści zawarte w materiałach – mówiąc najogólniej – roboczych (wewnętrznych), pozyskanych lub wytworzonych przez organ władzy publicznej w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzających o kierunkach działania organu, nie w każdym przypadku podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Podobny sposób interpretacji art. 61 Konstytucji w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej można odnaleźć w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, Trybunał stwierdził, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte

w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej

i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższy pogląd TK.

Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych wskazanych w obu skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że za usprawiedliwione należało uznać podstawy przytoczone przez Prokuratora Okręgowego w S. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdyż nie uwzględnił argumentów, w tym wskazanych wyżej argumentów konstytucyjnych, uzasadniających wyłączenie dokumentów wewnętrznych z zakresu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawdą jest, że informacja,

o udostępnienie której wnioskował J. K., została wytworzona przez organ władzy publicznej i jest w posiadaniu takiego organu (tj. Prokuratury Okręgowej

w S.). Jednak, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, nie każda informacja mająca ww. cechy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pismo zawierające informację, o której udostępnienie wnioskował J. K., jest bowiem dokumentem wewnętrznym, niemającym żadnego wpływu na sposób procedowania prokuratury w prowadzonych przez nią postępowaniach przygotowawczych, w szczególności niewiążącym co do sposobu załatwienia sprawy. Zostało ono bowiem sporządzone wyłącznie w ramach wymiany korespondencji pomiędzy organami prokuratury, służącej gromadzeniu materiałów oraz uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Udzielanie nieograniczonego dostępu do wszelkich tego typu pism czy notatek groziłoby rzetelnemu i sprawnemu działaniu prokuratury i mogłoby prowadzić do zakłócenia prawidłowego toku postępowań przygotowawczych.

Ponadto, jak wyjaśnił Prokurator Okręgowy w S., informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący kasacyjnie J. K., nie znajduje się w aktach sprawy karnej, lecz w tzw. aktach podręcznych prokuratora. Tego typu akta są "zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.)" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2998/12, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W cyt. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że "po pierwsze akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a po drugie rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego tj. po wniesieniu aktu oskarżenia (...). Już chociażby z tego względu nie można (...) przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej może kreować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 kpk), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko.

Należy dodać, że z akt postępowania wynika, iż informacja, o której udostępnienie wnosił skarżący kasacyjnie J. K., ma związek

z postępowaniami, w których skarżący kasacyjnie jest stroną lub osobą składającą zawiadomienia o przestępstwie. Jest to dodatkowy argument wzmacniający zasadność podstaw kasacyjnych przytoczonych przez Prokuratora Okręgowego

w S. Udostępnianie wszelkich dokumentów gromadzonych w związku

z prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi, w tym dokumentów wewnętrznych, osobom bezpośrednio zainteresowanym wynikiem takich postepowań mogłoby w poważny sposób zagrozić prawidłowemu działaniu prokuratury. Poza tym, immanentną cechą postępowań przygotowawczych, istotną z punktu widzenia efektywności tych postępowań, jest ich ograniczona jawność (por. np. wyrok TK

z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt K 42/07). Również więc w tym zakresie interes publiczny, wiążący się z prawidłowością postępowań toczących się w Prokuraturze Okręgowej w S., przemawia na rzecz tezy, że informacje, o udostępnienie których wnioskował J. K., nie mają charakteru informacji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w S. znajduje usprawiedliwione podstawy, przy czym podstawy te zostały oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. 1 ust. 1

i art. 6 pkt 4 u.d.i.p. (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W takiej sytuacji zachodzi potrzeba ustalenia podstawy prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a. "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie

i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego w oparciu o art. 188 P.p.s.a. nie jest pozostawione do całkowitego uznania składu orzekającego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "użycie w art. 188 P.p.s.a. sformułowania, zgodnie z którym NSA wydać orzeczenie reformatoryjne, nie oznacza, że po stronie tego sądu istnieje (...) dowolność skorzystania z tej kompetencji. (...) w art. 188 P.p.s.a. określona została zasada, nie zaś wyjątek od kasatoryjnej formuły orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. Uzasadnione stało się więc wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji.

Natomiast co do skargi kasacyjnej J. K., skoro jej podstawy okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku.