Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Informacja właściwego w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego organu gminy o uprzednim sposobie zagospodarowania terenu, na którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym, nie stanowi w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego uzasadniającego jego zawieszenie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) do czasu jej uzyskania. Wskazana okoliczność jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie we własnym zakresie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie legalizacyjne z zastosowaniem wszystkich środków dowodowych przewidzianych przepisami Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika wodnego oddala skargę

II SA/Bk 735/08

UZASADNIENIE

W trakcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego zbiornika wodnego na działce nr [...] we wsi K. gm. B. P. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zobowiązał A. P. m.in. do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów dotyczących przedmiotowego zbiornika, w tym zaświadczenia właściwego wójta o zgodności jego budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku planu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 26 czerwca 2008 r. A. P. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o zawieszenie postępowania legalizacyjnego wskazując, że pismem z dnia 07 maja 2008 r. zwrócił się do Wójta Gminy B. P. o wydanie zaświadczenia "potwierdzającego fakt wykonania obiektu budowlanego piętrzącego wodę poprzez oczyszczenie naturalnego zbiornika wodnego". Jak wskazał, Wójt pozostawił przedmiotowy wniosek z dnia 07 maja 2008r. bez odpowiedzi, w związku z czym konieczne jest, jego zdaniem, zawieszenie postępowania legalizacyjnego "do czasu uzyskania stosownych dokumentów od Wójta Gminy B. P.". W jego ocenie zakończenie postępowania legalizacyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wójta zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest żądane zaświadczenie, bowiem sporny zbiornik wodny nie został wykonany w ramach samowoli budowlanej. Na gruncie istniał zbiornik wodny, wnioskujący o zawieszenie wykonał w nim jedynie oczko wodne po zgłoszeniu zamiaru wykonania właściwemu organowi.

Jednocześnie wskazał, iż w identycznej, jego zdaniem, sprawie dotyczącej wykonania obiektu budowlanego piętrzącego wodę poprzez oczyszczenie naturalnego zbiornika wodnego znajdującego się na działce oznaczonej nr [...] we wsi K., należącej do T. K., postępowanie umorzono decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie spornego zbiornika wodnego.

W uzasadnieniu przytoczył argumenty wnioskodawcy zawarte w prośbie o zawieszenie postępowania oraz podał, że organ zwrócił się do Urzędu Gminy w B. P. o udzielenie informacji czy wniosek o wydanie zaświadczenia, do złożenia którego A. P. został zobowiązany, został złożony, na co otrzymał odpowiedź negatywną.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożył A. P. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że odwołujący się inwestor nie wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy B. P. o wydanie żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia faktu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., w którym zarzucono Wójtowi opieszałość w załatwieniu sprawy zaświadczenia. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie w całości i zawieszenie postępowania do czasu załatwienia sprawy wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym powinien istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem a tym wstępnym zagadnieniem i związek ten powinien mieć charakter bezpośredni, a zagadnienie wstępne charakter prawny. W przedmiotowej sprawie, jak wskazało SKO, treść wniosku z dnia 07 maja 2008 r. skierowanego do Wójta Gminy B. P. przez żalącego się wskazuje, że domaga się on potwierdzenia istnienia wcześniej na tym terenie obiektu budowlanego – zbiornika wodnego, a nie jest wnioskiem o potwierdzenie zgodności budowy tego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka konkluzja, zdaniem SKO, wynika również z treści pisma Wójta z dnia 16 czerwca 2008 r.

Organ odwoławczy wskazał, że żalący się wnioskowanym zaświadczeniem chce udowodnić uprzednie istnienie zbiornika wodnego, pomimo że w postępowaniu wyjaśniającym w I instancji stwierdzono, że obiekt budowlany wzniesiony przez niego powstał niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 30 czerwca 2006 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego A. P. zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie o legalności zbiornika wodnego na działce nr [...] we wsi K.,

- wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającego wadliwe przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i nieuwzględnienie z urzędu posiadanych dowodów na okoliczność uprzedniego istnienia zbiornika wodnego, które to dowody zostały złożone do sprawy cywilnej toczącej się w Sądzie Rejonowym w B. P.

Wniósł o uchylenie obydwu postanowień wydanych w sprawie tj. postanowienia organu II instancji z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że obydwa zaskarżone rozstrzygnięcia oparto na błędnym ustaleniu, że sporny zbiornik wodny został wybudowany przez skarżącego, podczas gdy istniał on już w latach 50-tych, a obecnie został jedynie oczyszczony i wykonano wokół niego groblę poprzez nasypanie piasku, a dodatkowo pogłębiono tylko oczko wodne zgodnie ze zgłoszeniem wykonania oczka o pow. do 30 m3.

Podniósł, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego co do uprzedniego istnienia przedmiotowego zbiornika wodnego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym, bowiem uczyni bezprzedmiotowym żądanie od niego dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] maja 2008 r. sugerujące, jakoby miał sam wybudować zbiornik od podstaw.

Wskazał, że również na sąsiedniej posesji istniał identyczny zbiornik wodny, oczyszczony następnie w latach 2002 - 2004, co do którego postępowanie legalizacyjne ostatecznie umorzono. Podniósł, że niedopuszczalne jest wydawanie dwóch różnych rozstrzygnięć w identycznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego dokonano wizji lokalnych i odebrano od skarżącego stosowne oświadczenia, nie wykazało, aby na działce nr [...] istniał uprzednio jakikolwiek zbiornik wodny. Potwierdza to również, zdaniem organu, mapa zasadnicza zaktualizowana na dzień 28 kwietnia 2006 r. sporządzona dla celów projektowych do realizacji budynku mieszkalnego na tej działce i stanowiąca załącznik do zgłoszenia z dnia 26 czerwca 2006 r. na wykonanie oczka wodnego o powierzchni do 30 m3. Istnienie zbiornika wodnego, którego wymiary znacznie odbiegają od rozmiarów oczka objętego zgłoszeniem, potwierdzone natomiast zostało na mapie z 19 lutego 2008 r. Nadto w trakcie wykonywania zbiornika o obecnych wymiarach naruszono linię zabudowy.

Organ wskazał również, że załatwienie przez Wójta Gminy B. P. wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym, gdyż żądanie w nim zawarte nie odpowiada treści zaświadczenia wymaganego postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Odnośnie innych spraw administracyjnych dotyczących zbiorników wodnych na terenie wsi K., organ wskazał na brak ich związków z przedmiotową sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera naruszeń prawa w niej wskazanych, jak również sąd - przeprowadzając z urzędu kontrolę w granicach sprawy, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie dopatrzył się innych uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie go z obrotu prawnego (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie sporu w sprawie niniejszej wymaga odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa odmawiając zawieszenia z urzędu postępowania legalizacyjnego z tym uzasadnieniem, że w przedmiotowym postępowaniu informacja o sposobie zagospodarowania terenu w okresie przed posadowieniem na nim obiektu objętego procedurą legalizacyjną nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie o charakterze stricte procesowym, dotyczące odmowy zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Z tego względu zakres kognicji w sprawie niniejszej koncentruje się wyłącznie na zagadnieniu legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia, a nie ocenie prawidłowości wszczęcia i prowadzenia procedury legalizacji.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, którego naruszenie błędnie zarzucił skarżący, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 447 – 450 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225 i z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959).

W sprawie niniejszej pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - prowadzącego postępowanie legalizacyjne co do zbiornika wodnego na działce nr [...] we wsi K. - z wnioskiem o zawieszenie z urzędu tego postępowania wskazując na występujące w sprawie zagadnienie wstępne. Podał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie legalizacji zależy od uprzedniego rozpoznania przez Wójta Gminy B. P. jego wniosku z dnia 07 maja 2008 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zmodernizowania zbiornika wodnego (k. 59 akt adm. I inst.).

Zdaniem sądu prawidłowo oceniły organy obydwu instancji, że zarówno treść wniosku z 07 maja 2008 r. o wydanie zaświadczenia, jak i wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, nie pozwalają na twierdzenie o istnieniu w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym prejudykatu zobowiązującego organ do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Pismo z dnia 07 maja 2008 r. zatytułowane "Wniosek o wydanie zaświadczenia" wyraźnie zawiera prośbę, by Wójt wypowiedział się co do "faktu wykonania obiektu budowlanego piętrzącego wodę poprzez oczyszczenie naturalnego zbiornika wodnego (...) i wykonanie wokół tegoż zbiornika grobli", a więc co do okoliczności faktycznych sprawy, a nie prawnych. Informacje, których potwierdzenia skarżący się domaga, mają charakter wyłącznie dowodowy - wniosek zmierza do wykazania, że obecny zbiornik powstał w wyniku modernizacji poprzednio istniejącego, natomiast nie wskazuje na okoliczności prawne stanowiące zagadnienie wstępne w podanym wyżej rozumieniu.

Czym innym jest bowiem prejudykat, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 Kpa uzasadniający obligatoryjne zawieszenie postępowania, a czym innym okoliczność o charakterze faktycznym, której ustalenia może dokonać samodzielnie organ prowadzący postępowanie stosując przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Jak to już wyżej wskazano, zagadnienie wstępne powinno mieć charakter prawny i podlegać kognicji innego organu niż ten, który prowadzi postępowanie. Niewątpliwie takiego charakteru nie posiada okoliczność, której potwierdzenia przez właściwego Wójta domaga się skarżący wnioskiem z dnia 07 maja 2008 r. Informacja o uprzednim sposobie zagospodarowania nieruchomości jest elementem stanu faktycznego sprawy, ma wpływ na prawidłowe jego ustalenie oraz zastosowanie właściwej podstawy doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jej zbadanie podlega kompetencji organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dokonuje się na jednym z jego etapów – w postępowaniu wyjaśniającym. Wskazana okoliczność nie stanowi natomiast dla orzeczenia w przedmiocie legalizacji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Żądanie zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia zmierza bowiem, o czym była mowa powyżej, do uzyskania materiału dowodowego w prowadzonej sprawie o samowolę budowlaną, gdyż inwestor uważa, że takiej samowoli nie popełnił i postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe. Tymczasem został on zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia wymaganego przepisami art. 49 b ust. 2 pkt 3 pr. budowlanego, a takie zaświadczenie ma zupełnie inny status niż to, o które wystąpił.

Dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego o istnieniu po stronie organu obowiązku zawieszenia postępowania legalizacyjnego z urzędu z uwagi na oczekiwanie na załatwienie przez Wójta Gminy B. P. jego wniosku z dnia 07 maja 2008 r.

Reasumując, informacja właściwego w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego organu gminy o uprzednim sposobie zagospodarowania terenu, na którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym, nie stanowi w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego uzasadniającego jego zawieszenie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu jej uzyskania. Wskazana okoliczność jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie we własnym zakresie jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie legalizacyjne z zastosowaniem wszystkich środków dowodowych przewidzianych przepisami Kpa.

W kontekście powyższych uwag nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o słuszności skargi zarzut dotyczący naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez pominięcie przez organy nadzoru budowlanego postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2008 r. uchylającego i przekazującego do ponownego rozpoznania postanowienie Wójta Gminy B. P. o odmowie wydania zaświadczenia żądanego wnioskiem z dnia 07 maja 2008 r. Sposób załatwienia tego wniosku przez właściwy organ nie pozostaje bowiem w związku z przedmiotem rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skargi, którym jest odmowa zawieszenia postępowania legalizacyjnego, a więc zagadnienie o charakterze wpadkowym i wyłącznie procesowym. Nadto ocena organu, czy w sprawie występuje prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest oceną zależności o charakterze prawnym, a nie faktycznym. Tymczasem wskazane jako naruszone przepisy Kpa dotyczą prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc zbierania i oceny materiału dowodowego w sprawie.

Podnieść również należy, odnośnie zarzutu nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego treści orzeczenia wydanego w innej wskazywanej przez skarżącego sprawie dotyczącej zbiornika wodnego, że obowiązkiem organów jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego i orzeczenie w każdym przypadku indywidualnie. Wymagają tego zasada praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7, 8 Kpa).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Z uwagi na oddalenie skargi brak było podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, który następuje wyłącznie w przypadku jej uwzględnienia (art. 200 p.p.s.a.) bądź umorzenia postępowania (art. 201 § 1 p.p.s.a).