Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 252/13 w sprawie ze skargi K. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformował o przeprowadzaniu T. dla następujących usług dostępu do Internetu w klasie ruchu U.:

[...]

W dniu 4 lutego 2013 r. K., nawiązując do tego pisma, zwróciła się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udzielenie odpowiedzi na 25 interesujących ją zagadnień (informacji).

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej część informacji udostępnił zainteresowanej stronie pismem z dnia 28 marca 2013 r., natomiast co do części informacji wydał w dniu 5 kwietnia 2013 r. decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

K. wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż organ ani w piśmie z dnia 28 marca 2013 r., ani w decyzji odmownej nie ustosunkował się do 4 ostatnich z 25 zagadnień zgłoszonych we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2013 r., to jest:

a) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a T.P.(dalej "TP") w zakresie przeprowadzania T. wskazanych na wstępie usług dostępu do Internetu w klasie ruchu U.

b) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a TP w zakresie Testowanych Usług;

c) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług;

d) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług.

W uzasadnieniu skargi K. podniosła, iż nie zgadza się z wyjaśnieniem organu, że wskazana wyżej korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśliła, iż żądana korespondencja nie stanowi korespondencji wewnętrznej pomiędzy pracownikami organu, ale organem a TPlub organem, a innymi podmiotami telekomunikacyjnymi. Z tego powodu nosi ona znamiona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem została wytworzona przez pracowników organu, w celu realizacji zadań, dla których organ powołano. Zdaniem skarżącego wszelka korespondencja Prezesa UKN oraz pracowników UKE z innymi podmiotami (niezależnie od tego w jakiej formie: papierowej, czy elektronicznej), a dotycząca publicznych działań Prezesa UKE (sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy), dotyczy sprawy publicznej i powinna zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej (o ile nie wystąpią przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy). Elementem decydującym o uznaniu danej informacji za informację publiczną powinno być stwierdzenie, czy dana informacja dotyczy "spraw publicznych" (a takimi niewątpliwie są Testy MS oraz Testy PS przeprowadzane przez Prezesa UKE), a nie fakt istnienia danej informacji jedynie w formie elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie pozostawał w bezczynności albowiem wyszczególnione w skardze zagadnienia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tych przyczyn nie był zobowiązany do ich udostępnienia ewentualnie do wydania decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy, o czym poinformował KIGEiT. Podkreślił, iż żądana korespondencja nie mieści się w pojęciu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej", ponadto "korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych". Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Także sam wydruk z poczty elektronicznej nie ma cech informacji publicznej. Nie jest on bowiem dokumentem urzędowym w przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji.

W replice z dnia 28 maja 2013 r. K. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze. Podkreśliła, iż w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej istotne jest, czy dany dokument zawiera informację publiczną, natomiast obojętny jest sposób jego wytworzenia. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Skoro zatem Prezes UKE za pomocą korespondencji elektronicznej zbierał zasób niezbędnych informacji w celu przeprowadzenia Testów MS i Testów PS to nie ma powodu, aby te informacje nie zostały udostępnione K.

W ocenie strony skarżącej takie bezczynne działanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W dalszej części pisma z dnia 28 maja 2013 r. strona skarżąca analizuje teoretyczne aspekty tego pojęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Prezesa UKE do przedstawienia przedmiotowej korespondencji, której dotyczy skarga.

Organ nadesłał dwa dokumenty, prosząc o nieudostępnianie ich stronie skarżącej, z uwagi na możliwość naruszenia tajemnicy TP, która to prośba została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniona. Przedstawiona korespondencja stanowi wydruki w dwóch maili z dnia 24 i 28 stycznia 2013 r. pomiędzy pracownikiem organu, a pracownikiem TP i dotyczy wyliczenia ceny za określone usługi telekomunikacyjne w zależności od prędkości transferu danych.

Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, iż odpowiedni pracownicy organu zapewnili go o całości przedstawionej korespondencji, dotyczącej niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 252/12 – oddalił skargę.

Jak zauważył ten Sąd w uzasadnieniu wyroku, w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wyszczególnionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadzało się do ustalenia czy żądanie udostępnienia stronie skarżącej informacji w zakresie:

a) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie przeprowadzaniu T. dla wskazanych na wstępie usług dostępu do Internetu w klasie ruchu UBR TP.;

b) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a TP w zakresie Testowanych Usług;

c) wskazania (wyliczenia) pełnej korespondencji elektronicznej przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług;

d) udostępnienia pełnej korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej), a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług – stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aby daną informację zaliczyć do informacji publicznej (w rozumieniu omawianej ustawy) musi ona zostać utrwalona w dowolnej formie nadającej się do udostępnienia. Nadto informacja taka musi zawierać treści określone w art. 6 ustawy, albo treści, które można by zakwalifikować do wskazanych w tym przepisie (art. 6 nie zawiera katalogu zamkniętego).

O ile wydruki korespondencji elektronicznej spełniają przesłanki utrwalonej, a więc nadającej się do udostępnienia informacji, to z uwagi na treść zawartych w przedmiotowej korespondencji informacji, nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przymiot cechy informacji publicznej polega na posiadaniu przez daną informację cech mieszczących się w katalogu opisanym w art. 6 ustawy, albo zbliżonym do tego katalogu. Natomiast przedmiotowej informacji nie można przypisać żadnych cech informacyjno-poznawczych dotyczących zagadnień wymienionych w art. 6 ustawy.

Nadto, aby danej informacji móc przypisać cechy informacji publicznej, sama informacja poza cechami wskazanymi w art. 6 ustawy powinna pochodzić od osoby publicznej.

W niniejszej sprawie tego kwalifikatora, zdaniem WSA w Warszawie – brak.

Sąd ten powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12, w którym wskazano, iż korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jego współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tą osobę zadań publicznych. Powyższe orzeczenie zostało wydane na kanwie żądania dostępu do informacji wewnętrznej centralnego organu państwa.

Skoro, zgodnie z tym orzeczeniem, korespondencja osoby publicznej ze swoim współpracownikiem na tematy publiczne wyłączona została z zakresu informacji publicznej, to tym bardziej – zdaniem WSA – cech informacji publicznej będzie pozbawiona informacja stanowiąca korespondencję mailową pomiędzy pracownikiem organu, a osobą załatwiającą w imieniu przedsiębiorstwa, w którym pracuje, spraw tego przedsiębiorstwa, dotycząca przygotowywania i zbierania przez pracowników organu materiału w celu wykonywania swojej ustawowej działalności. Pisma takie (tu korespondencja) nie posiadają ani przymiotu informacji wyszczególnionej w art. 6 (ani zbliżonej do tego wyszczególnienia), ani nie stanowią informacji pochodzącej od organu w rozumieniu art. 4. W szczególności korespondencja taka nie stanowi ani wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy, ani poglądu jaki na daną sprawę prezentuje organ. Korespondencja taka może, co najwyżej stanowić materiał roboczy do wypracowania przez organ danego rozstrzygnięcia, czy stanowiska, ale wówczas to nie ta korespondencja ale właśnie samo rozstrzygniecie, czy stanowisko w danej sprawie pochodzące od organu będzie stanowiło informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro żądanie skierowane do organu o udzielenie informacji nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i organ niezwłocznie, pisemnie poinformował o niniejszym zainteresowaną stronę, to niniejsza sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa, co zdaniem WSA niezasadnie podnosiła strona skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sformułowała K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Rzeczonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 16 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 przez przyjęcie, że korespondencja elektroniczna będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na kryterium podmiotowe i przedmiotowe nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy powyższa korespondencja jest nośnikiem takiej informacji, w zakresie w jakim wpływa na realizację zadań i sposób działania Prezesa UKE jako organu administracji, co powoduje, że stanowi informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcone zostało pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Dokument taki wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13).

Korespondencja mailowa, której dotyczy wniosek została nadesłana przez organ i załączona do akt sprawy i dotyczy wyliczenia ceny za określone usługi telekomunikacyjne w zależności od prędkości transferu danych. Wbrew twierdzeniom skarżącej bez znaczenia jest przy tym, że żądana korespondencja miała charakter zewnętrzny. Ważniejsza w tym wypadku jest bowiem jej treść. Z treści tej wynika, że korespondencja służyła wymianie informacji i uzgadnianiu stanowisk co było niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Miała zatem charakter dokumentu wewnętrznego i nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym zarzut naruszenia art. 1, art. 6 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 204 p.p.s.a.