I OSK 2906/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-11	
Data wpływu	2016-12-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1900/15	
Skarżony organ	Minister Administracji i Cyfryzacji~Minister Administracji i Cyfryzacji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 12a § 2, art. 106 § 3, art. 153, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503; art. 11 ust. 4; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1,2 i 3, art. 31 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1900/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek S. S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/WA 1900/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a S. S.A. z siedzibą w W. oraz jej akcjonariuszami, oraz opinii eksperckiej [...] dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami S. S.A. z siedzibą w W. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, że opinia ekspercka sporządzona przez [...] oraz wciąż nieodczerniona część ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. w całości nie podlegają udostępnieniu z uwagi na wolę utrzymania tych informacji w poufności przez S. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: S.) i jej akcjonariuszy, pomimo, że w toku postępowania organ nie wykazał, by dokumenty te podlegały ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a o ujawnieniu lub utajnieniu żądanych informacji każdorazowo decydowała S.;

b) uznaniu, że organ przeprowadził samodzielną i rzetelną analizę oraz wykazał spełnienie warunków umożliwiających uznanie, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, pomimo, że organ jedynie zadeklarował przeprowadzenie badania i dokonanie samodzielnej oceny, które to w żaden sposób nie znajdują odzwierciedlenia w treści decyzji organu, a rzekome przyczyny utajnienia Sąd I instancji przytacza z lektury, nie decyzji organu, a tzw. dokumentów źródłowych, które nie mogą stanowić o dokonanej ocenie organu, a co najwyżej ocenie Sądu I instancji, a ponadto nie stanowią części akt sprawy i nie zostały przeprowadzone w toku postępowania jako dowody;

c) przyjęciu, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na rzekomo zawarte w nich dane finansowe i biznesowe mające wartość gospodarczą dla S., podczas gdy, dane takie w znacznej mierze zostały już udostępnione publicznie, choćby w sprawozdaniach finansowych S., a wnioskowane dokumenty zawierają z pewnością - gdyż bez tego nie byłoby porozumienia - szereg informacji niedotyczących takich danych (jak zobowiązania organu, warunki utrzymania ugody w poufności, powody, dla których organ zawarł ugodę, ocenę zasadności roszczeń S., przedmiot ugody (zamiana częstotliwości), czy czynności Prezesa Urzędu Komunikajci Elektronicznej, których wykonanie zobowiązał się zapewnić organ);

w sytuacji, gdy:

- ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w zakresie ustawowego wyjątku wykładanego zgodnie z przepisami Konstytucji RP,

- stosowanie wykładni rozszerzającej wyjątku od prawa dostępu do informacji publicznej jest niedozwolone,

- odmowa udostępnienia informacji publicznej obliguje organ (nie zaś Sąd, który bada legalność decyzji organu, lecz nie przeprowadza samodzielnie analizy żądanych informacji zamiast organu) do przeprowadzenia rzetelnej, niezależnej, autentycznej i wnikliwej analizy zaistnienia przesłanek umożliwiających i uzasadniających odmowę,

- wynik tej analizy organu musi znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w treści decyzji odmownej w sposób zapewniający możliwość poznania motywów rozstrzygnięcia, toku przeprowadzonego badania i argumentów uzasadniających odmowę,

- warunki przyznania danej informacji publicznej ochrony przed ujawnieniem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być spełnione łącznie, a ich zaistnienie wykazane, w szczególności nie jest wystarczająca gołosłowna deklaracja organu w tym zakresie;

a ponadto zbadania wymaga także relacja prawa do nieujawnienia informacji istotnych dla przedsiębiorcy do prawa dostępu do informacji publicznej o zasadach, warunkach i legalności rozdysponowania limitowanym dobrem publicznym o znacznej wartości w kontekście przepisów art, 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:

a) przyjęciu, że tajemnicą przedsiębiorcy objęta jest każda sytuacja, w której ujawnienie informacji może przynieść przedsiębiorcy szkodę, podczas gdy utrzymywanie niektórych informacji w poufności nie zasługuje na ochronę w świetle ww. przepisów nawet jeśli ich ujawnienie miałoby spowodować u przedsiębiorcy szkodę, w szczególności, gdy jak w niniejszej sprawie dotyczy to wzajemnych zobowiązań stron w ugodzie, w tym zobowiązań jakie powziął organ względem S. i jej akcjonariuszy (zwłaszcza zobowiązań do określonego załatwienia spraw administracyjnych), w świetle faktu, że ujawnienie tych informacji może doprowadzić potencjalnie do podważenia legalności i zasadności działań podjętych przez organ w wykonaniu tych zobowiązań; nie zasługuje bowiem na ochronę utrzymanie w poufności tego rodzaju informacji, których ujawnienie mogłoby spowodować wszczęcie postępowań administracyjnych i sądowych zmierzających do podważenia legalności działań organów władzy publicznej podjętych w wykonaniu ugody;

b) pominięciu, że o ile tajemnica przedsiębiorcy podlega ochronie, to jednak w sytuacji, gdy dochodzi do zawarcia umowy (ugody) pomiędzy organem Państwa a przedsiębiorcą, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy nie może stawać się zasadą kosztem prawa dostępu do informacji publicznej, a relacja pomiędzy prawem dostępu do informacji publicznej a ochroną tajemnicy przedsiębiorcy w takiej szczególnej sytuacji powinna być wnikliwie rozważona, ponieważ zbyt ekstensywna wykładnia tajemnicy przedsiębiorcy w przypadku umowy (ugody) pomiędzy Skarbem Państwa a prywatnym podmiotem rodzi niebezpieczeństwo całkowitego wyłączenia tego rodzaju kategorii dokumentów spod prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż kontrahent Skarbu Państwa zawsze będzie zainteresowany nieujawnianiem swoich relacji kontraktowych z organem Państwa, a ich ujawnienie zawsze może stawiać taki podmiot w niekorzystnym położeniu, co jednak nie może stanowić samoistnej podstawy dla nieujawnienia informacji.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez:

- przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym do Sądu I instancji akcie administracyjnym;

- oparcie rozstrzygnięcia na dokumentach spoza akt sprawy, niestanowiących części materiału dowodowego (określane w zaskarżonym wyroku jako nieznane przepisom postępowania sądowoadministracyjnego "dokumenty źródłowe");

- "nieudostępnionych" skarżącej spółce w toku postępowania tzw. "dokumentów źródłowych", na podstawie których Sąd ustalił stan faktyczny sprawy i wydał zaskarżony wyrok;

- nieprzeprowadzenie z tzw. "dokumentów źródłowych" dowodu uzupełniającego, który Sąd I instancji mógł przeprowadzić z urzędu, w sytuacji stwierdzenia, że jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania;

co stanowi istotną wadę zaskarżonego wyroku skutkującą koniecznością jego uchylenia, gdyż miało istotny wpływ na wynik sprawy - gdyby Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, wówczas w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki zapadłoby orzeczenie o innej treści;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- formułowanie nowych ocen prawnych w zakresie statusu wnioskowanej opinii jako informacji publicznej i podawanie w wątpliwość dokonanych uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 1732/14 ocen w tym zakresie, w sytuacji gdy kwestia ta została już ostatecznie przesądzona w toku postępowania, a opinia stanowi informację publiczną;

- nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań ujętych w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. w zakresie żądanych informacji oraz ewentualnego objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy podczas badania legalności zaskarżonej decyzji organu, w szczególności poprzez pominięcie wytycznych zawartych w tym wyroku, do których organ się nie zastosował - m.in. co do tego, że "uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się już do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniały negatywne konsekwencji i skutki w wyniku udzielania informacji", oraz, że "okoliczności te w decyzji administracyjnej muszą być wykazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny, jak i materialny, składający się na obiektywne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa";

a w konsekwencji:

- uznaniu, że nieudostępnienie żądanych informacji było zgodne z prawem, pomimo braku spełnienia wskazanych wyżej wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. i niewykazaniu spełnienia przesłanki istnienia tajemnicy przedsiębiorcy w stosunku do wnioskowanej opinii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania spółka S. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na to, że nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie uczestniczki postępowania zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. S. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną, a ponadto uzupełniła ją o dodatkową argumentację.

Uczestniczka J. Ltd wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, stojąc na stanowisku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uczestnik J. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Minister Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi kasacynej, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Godzi się bowiem zauważyć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Jak już podano, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga też to, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pełnomocnicy reprezentujący skarżącą kasacyjnie spółkę P. nie wszystkim wskazanym wymogom sprostali. Należy bowiem zauważyć, że w zarzutach naruszenia prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnieniu podważa się stan faktyczny ustalony przez organ administracji a zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Podważa się w nich także m.in. rzetelność, niezależność, autentyczność i wnikliwość analizy organu dotyczącej przesłanek umożliwiających i uzasadniających odmowę udostępnienia informacji. Do skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia dołączono szereg nowych dowodów. Jednak w podniesionych podstawach kasacyjnych nie zarzucono naruszenia przez organ przepisów regulujących postępowanie dowodowe, ocenę materiału dowodowego, czy wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji, w szczególności przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Należy też zauważyć, że co prawda autorzy skargi kasacyjnej zarzucili naruszenie prawa materialnego ale tylko w postaci błędnej wykładni wskazanych przepisów. Zatem należało podać jaka wykładnia tych przepisów jest zdaniem autorów skargi kasacyjnej błędna, na czym ten błąd polega i co najważniejsze, wskazać jaka wykładnia tych przepisów jest prawidłowa. Tymczasem sformułowanie i uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że w większości zarzuca się błędne zastosowanie tych przepisów lub ich niezastosowanie. Przykładowo, zdaniem autorów skargi kasacyjnej, błędna wykładnia prawa materialnego ma polegać na: przyjęciu, że opinia ekspercka oraz wciąż niedoczerniona część ugody w całości nie podlegają udostępnieniu, oraz na przyjęciu, że opinia i ugoda nie podlegają udostępnieniu z uwagi na rzekomo zawarte w nich dane finansowe i biznesowe mające wartość gospodarczą dla S. Autorzy skargi kasacyjnej nieskutecznie upatrują także naruszenia prawa materialnego w wadliwości działań organu w postępowaniu dowodowym, wadliwej ocenie dowodów i wadliwości uzasadnienia decyzji odmownej. Ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucają nieskutecznie przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji, zamiast organu, samodzielnej analizy żądań spółki P. Nie budzi wątpliwości, że tak postawione zarzuty nie dotyczą wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, lecz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i postępowania sądowego. Jednak w tym zakresie nie zarzucono naruszenia stosownych przepisów regulujących te postępowania. W rezultacie, podniesiona w tym zakresie w skardze kasacyjnej argumentacja nie wymagała szerszego odniesienia się, bowiem ze wskazanych przyczyn nie mogła być skuteczna. Zwrócić uwagę należy też na inną wadę konstrukcji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. brak powiązania naruszenia wskazanych przepisów z tzw. przepisami wynikowymi tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów nie zarzucono, co może oznaczać, że nie kwestionuje się podstaw prawnych nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia przez Sąd pierwszej instancji. Jedynie analiza skargi kasacyjnej pozwala domyślać się, że tak nie jest. Jak jednak podano wyżej, nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji autorów skargi kasacyjnej, będącymi wykwalifikowanymi pełnomocnikami zawodowymi.

W braku zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organ administracji, Sąd kasacyjny nie jest zobowiązany do odnoszenia się do załączonych do skargi kasacyjnej dowodów - w większości materiałów prasowych. Należy też wskazać na niedopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd kasacyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z artykułu prasowego "Spory o pasmo S. idą ku końcowi" zamieszczonego w dzienniku [...] z dnia [...] listopada 2018 r., chociażby z tego oto powodu, że nie uwzględnia podstawowej zasady postępowania sądowoadmnistracyjnego, iż sądy administracyjne kontrolują tylko zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, biorąc pod uwagę okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Tymczasem wspomniany artykuł prasowy ukazał się po ponad trzech latach po wydaniu zaskarżonej decyzji. A nowe okoliczności wskazane w tym artykule, które zaistniały po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mają wpływu na ocenę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego, spoza akt sprawy, tj. ocenił treść ugody i opinii, których nawet nie dopuścił z urzędu, jako dowody. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie budzi wątpliwości, iż dokumenty będące żądaną przez skarżącą spółkę P. ugodą i opinią, były przedmiotem badania przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Zatem zbędne było dopuszczenie dowodów z tych dokumentów przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że zarówno żądana ugoda jak i opinia zostały dołączone do akt sprawy w postępowaniu sądowym przed Sądem pierwszej instancji i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zatem Sąd pierwszej instancji nie orzekał w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Autorzy skargi kasacyjnej zarzucają też, że dokumenty w postaci ugody i opinii nie zostały udostępnione skarżącej. Oczywiście, stosownie do treści art. 12a § 2 p.p.s.a. akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Jednak dokonując wykładni tego przepisu nie można pomijać specyfiki postępowania, którego przedmiotem jest odmowa udostępnienia informacji publicznej. Specyfika ta wymaga często, z jednej strony załączenia do akt sprawy nośnika z żądaną informacją a z drugiej strony uniemożliwienia nieuprawnionego zapoznania się z treścią tej informacji przez wnioskodawcę, któremu odmówiono jej udostępnienia. Niejednokrotnie bowiem odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej wiąże się z koniecznością oceny przez Sąd dokumentu źródłowego (informacji). Taka sytuacja zachodzi też w niniejszej sprawie ze względu na konieczność ustalenia, czy żądane informacje zawierają tajemnice przedsiębiorcy. W tych sprawach udostępnienie tej części akt sprawy, w której znajdują się żądane informacje publiczne, oczywiście niweczyłoby przedmiot postępowania i czyniłoby je bezprzedmiotowym z uwagi na zaspokojenie skarżącego. Z tych przyczyn powszechnie przyjmuje się, że informacja publiczna objęta odmową udostępnienia, stanowiąca załącznik do akt sprawy, nie podlega udostępnieniu wnioskodawcy w toku postępowania sądowego. Zatem nie doszło w sprawie do naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a.

Oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez "formułowanie nowych ocen prawnych w zakresie statusu wnioskowanej opinii jako informacji publicznej i podawanie w wątpliwość dokonanych uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 1732/14, ocen w tym zakresie". Zarzut ten budzi zdziwienie w kontekście analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na jego stronie 37 Sąd pierwszej instancji podał, że "jest mu znany pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14 , w którym stwierdzono, że opinia będąca także przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi informacji publicznej". Jednak dalej na str. 38 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowej opinii eksperckiej została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 702/13, który zobowiązał Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku skarżącej P. Sp. z o.o. z dnia 22 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku, tj. treści ugody zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą S. S.A. oraz opinii eksperckiej dotyczącej sporu pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami firmy S. S.A., sporządzonej przez [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że omawiana ekspertyza posiada status informacji publicznej". Zatem Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. przyjął, że żądana opinia stanowi informację publiczną i ocenił prawidłowość zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. ograniczenia prawa do jej udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez "nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań ujętych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. w zakresie żądanych informacji oraz ewentualnego objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy podczas badania legalności zaskarżonej decyzji organu, w szczególności poprzez pominięcie wytycznych zawartych w tym wyroku, do których organ się nie zastosował". Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zarówno co do opinii jaki również ugody, Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że w sprawie został wydany wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1732/14), dlatego na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał się za związany tym wyrokiem co do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w tym wyroku. Sąd podał jak należy rozumieć pojęcie "oceny prawnej" i kiedy ta ocena traci moc (zaznaczając, że taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie), jak należy rozumieć pojęcie "wskazania" i konsekwencje związane z ich naruszeniem. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ocena legalności zaskarżonych decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbyła się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2015 r. oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Przy czym Sąd nie tylko na to zwrócił uwagę ale także uwzględnił ocenę prawną przedstawioną we wskazanym wcześniejszym wyroku w odniesieniu do ugody i opinii.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji poddał analizie i w sposób wyczerpujący uzasadnił zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, mając na uwadze wskazania z poprzedniego wyroku wydanego w sprawie w zakresie odmowy udostępnienie nieujawnionej treści ugody. Sąd w szczególności wskazał, że: Tajemnicą przedsiębiorcy objęte są zapisy ugody dotyczące wysokości oszacowanych szkód jakie poniosła S. w swej działalności, rozważane przez spółkę i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, w tym strategie negocjacyjne i procesowe spółki dotyczące jej sytuacji finansowej, proponowane przez spółkę i jej akcjonariuszy warunki polubownego rozwiązania sporów, wysokość roszczeń, zakres tych roszczeń, wysokość wynegocjowanych kar umownych, skutki niewykonania postanowień ugody, a także warunki wygaśnięcia ugody. Sąd wskazał też, że nieujawniona do wiadomości publicznej treść ugody, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, stanowi istotną wartość gospodarczą dla spółki i jako taka mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy. Nieujawnione do wiadomości publicznej elementy ugody definiują pozycję negocjacyjną S., która została przez nią wypracowana w celu zawarcia przedmiotowej ugody. Owa pozycja negocjacyjna, której odpowiadają określone warunki porozumienia, a także przyjęte wzajemne zobowiązania stron, stanowią zdaniem tego Sądu dobro chronione przed ingerencją osób trzecich z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy. W tym zakresie stanowią dla przedsiębiorcy informację gospodarczą o wymiernej wartości. Sąd też zauważył, że ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, a także szczegółowe, wzajemne zobowiązania. Ugoda stanowi źródło informacji dla konkurencji S. o wypracowanej strategii negocjacyjnej, a jej ujawnienie może negatywnie wpływać na pozycję rynkową S. względem konkurentów. Należy przez to rozumieć ograniczenie zdolności S. do konkurowania z operatorami telekomunikacyjnymi działającymi na rynku oferowania usług telekomunikacyjnych w sieciach ruchomych, w tym poprzez ograniczenie zdolności spółki do utrzymania aktualnej i potencjalnej bazy abonentów przed ich przejęciem przez konkurentów rynkowych oraz pozyskiwania nowych abonentów. Ugoda została objęta klauzulą poufności, a udostępnienie jej dalszych treści, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadziłoby w istocie do ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Zatem już z tego nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy treści decyzji z punktu widzenia podstaw prawnych odmowy udostępnienia ugody, mając na względzie wytyczne sformułowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r.

Zdaniem Sądu kasacyjnego nie budzi również wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy treści decyzji z punktu widzenia odmowy udostępnienia opinii, mając także na uwadze wskazania zawarte w art. 153 p.p.s.a. Sąd ten podał między innymi, że "Treść i struktura przedmiotowej opinii eksperckiej wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że jest ona w całości oparta na informacjach zaczerpniętych z ww. raportu [...]. Dotyczy to zarówno przyjętych w niej założeń jak i końcowych wniosków. Opinia, która w istocie stanowi "rozpatrzenie" raportu [...], bazuje na zawartych w nim danych źródłowych dotyczących działalności gospodarczej S. S.A., jej rozmiarów, wyników finansowych oraz strategicznych planów rozwojowych. Opinia zawiera analizę wskazanych informacji, dotyczących w szczególności możliwości rozwoju biznesu spółki, szacunkowych strat, projekcji przepływów pieniężnych. Zawiera również ocenę podejścia [...] do kwestii finansowania i wyceny, w tym ocenę kosztu kapitału zastosowanego przez [...]". Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że Minister przedstawił konkretne, rzeczywiste i wiarygodne okoliczności wskazujące w sposób obiektywny na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, jako podstawy wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że "Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko organu, że treść opinii eksperckiej nie podlega udostępnieniu w całości, bowiem jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Opinia ta stanowi analizę danych finansowych i biznesowych Spółki objętych poufnością, a więc danych posiadających wartość handlową, których ujawnienie podlega ochronie przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich. Udostępnienie opinii byłoby równoznaczne z ujawnieniem tychże danych, co obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację gospodarczą Spółki oraz jej pozycję konkurencyjną na rynku usług telekomunikacyjnych". Sąd zaakceptował wyjaśnienia Ministra, dlaczego nie mógł udostępnić opinii, jako przekonywujące. Organ wskazał bowiem, że opinia jest w całości oparta na informacjach z Raportu [...]. Raport ten został sporządzony na zlecenie S. i zawiera zastrzeżenie "prywatne i poufne", a w opinii zawarte zostały między innymi poufne informacje dotyczące działalności gospodarczej S., jej rozmiarów i strategicznych planów rozwojowych, możliwości rozwoju biznesu spółki, szacunkowych strat, projekcji przepływów finansowych, uwagi dotyczące podejścia [...] do kwestii finansowania i wyceny, w tym ocenę kosztu kapitału zastosowanego przez [...].

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zupełności wystarcza do uznania zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. za niezasadny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również one okazały się nietrafne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Ze względów podanych już wyżej, dotyczących częściowo wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej, Sąd kasacyjny nie odniesie się do argumentacji autorów skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia, która nie dotyczy zarzucanej błędnej wykładni wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego. Już na wstępie trzeba także zauważyć, że nie sposób dopatrzyć się błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., skoro zarówno organ jak i Sąd uznały, że żądana ugoda i opinia stanowi informację publiczną. Nie sposób także dopatrzyć się naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., skoro w sprawie ma bezspornie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podaje się na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. a przepisy te stanowią o prawie dostępu do informacji publicznej, które nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie a od skarżącej spółki nie żądano wykazania interesu prawnego, natomiast przyczyną odmowy udostępnienia żądanej ugody i opinii było ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj. z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Brak precyzyjnego wskazania przez autorów skargi kasacyjnej jakiej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonał Sąd pierwszej instancji a jaka ich zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, utrudnia odniesienie się do tych zarzutów. Zważywszy jednak na to, że istotą niniejszej sprawy jest wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy przede wszystkim wyłożyć, co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.". Pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Z przepisów tych wynika zatem, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy.

Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Rekapitulując, dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z poglądem, że ustalając, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest jedynie zbadać, czy informacja ta jest związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, czy jest znana jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a nie jest zobowiązany do weryfikacji, czy zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorcy informacja posiada określoną wartość dla przedsiębiorcy. Jak bowiem wyżej wskazano, aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro zatem nie jest tu wystarczające zastrzeżenie przedsiębiorcy o objęciu informacji poufnością, czyli spełnienie przesłanki formalnej, to organ nie tylko może, ale jest zobowiązany uznać, że dana informacja nie jest tajemnicą przedsiębiorcy, gdy - mimo, że jest ona związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, znana jest jedynie określonemu kręgowi osób i wobec której przedsiębiorca podjął wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności – nie wykaże, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą.

Natomiast pogląd, iż za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy – jest zbyt daleko idący. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi mieć bowiem - w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.u.k. - faktyczną, realną wartość gospodarczą, jednak niekonieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie prowadziłoby do konkretnej szkody w interesach przedsiębiorcy. Ryzyko to, dla odmówienia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, może być bowiem choćby potencjalne. Skoro więc ustawodawca nie wprowadza normy, obejmującej tajemnicą przedsiębiorcy tylko informację, której udostępnienie bezpośrednio spowoduje konkretną szkodę w interesach przedsiębiorcy, to taka zawężająca wykładnia normy, wynikającej z przywołanych przepisów, nie jest prawidłowa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd pierwszej instancji koresponduje ze wskazaną przez NSA. Zatem Sąd ten nie naruszył tych przepisów.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP interpretowany w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.u.k. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie można twierdzić – o "bezwzględnym pierwszeństwie" prawa dostępu do informacji publicznej przed ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Chronione prawo do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego. Prawodawca konstytucyjny dostrzegając potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, w tym dostępu do informacji publicznej, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Dlatego w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić między innymi ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Zatem przepis ten wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej. Na tej podstawie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca dokonał wyważenia pomiędzy interesem podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej, a prawem przedsiębiorcy do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wskazując na priorytet tego drugiego prawa. Ustawodawca w sposób jednoznaczny postanowił, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem organ, stosownie do wskazanych wyżej regulacji konstytucyjnych i wydanych ograniczeń ustawowych musi zatem oceniać zebrany materiał i w sytuacji ustalenia, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy odmówić ich udostępnienia. Z tych powodów wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie narusza art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wykładnia przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie rozszerza wyjątków od prawa dostępu do informacji publicznej poza wyznaczone przepisami Konstytucji granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej.

Pomimo braku zarzutów wadliwego zastosowania prawa materialnego, w podsumowaniu należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż taka sytuacja dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej zachodzi w niniejszej sprawie, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Biorąc pod uwagę ustalony przez organ administracji stan faktyczny, który nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej, oraz wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, należy stwierdzić, że Sąd ten dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego i doszedł do słusznego przekonania, że zaskarżona decyzja o odmowie udostępnienia części ugody i opinii jest zgodna z prawem. Należy tu dodać, że ujawnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ujawnione informacje publiczne mogłoby być wykorzystane przez podmioty konkurujące ze S. SA na rynkach telekomunikacyjnych związanych z wykorzystaniem widma radiowego. Żądane informacje pozwoliłyby uzyskać tym podmiotom przewagę w planowaniu działań strategicznych, wyboru partnerów i zakresu współpracy w zakresie częstotliwości, wyboru kierunku inwestycji, konstruowaniu ofert dla abonentów usług telekomunikacyjnych S. SA, co mogłoby umożliwić przejęcie tych abonentów lub uniemożliwić S. SA pozyskania nowych abonentów. Zaskarżona decyzja i aprobujący ją wyrok Sądu pierwszej instancji odzwierciedlają zatem prawidłową hierarchię dóbr chronionych konstytucyjnie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do zastępowania stosownych organów państwa w prowadzeniu postępowań w zakresie weryfikacji działań Ministra Administracji i Cyfryzacji (obecnie Ministra Cyfryzacji). Ujawnione przez tego Ministra obszerne, aczkolwiek tylko częściowe informacje z żądanej ugody, są wystarczające dla społecznej kontroli tych działań.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za drugą instancję, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast wniosek S. SA o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 203 i 204 p.p.s.a., ponieważ jest ona uczestniczką postępowania kasacyjnego, która nie była skarżącą w pierwszej instancji. W takiej sytuacji stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. ponosi ona koszty postępowania we własnym zakresie.