Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2016 r. o nr [...].

Zaskarżoną decyzją, nr [...].2016 z dnia [...] sierpnia 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania D. M. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy J. z [...] lipca 2016 roku, nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci K. O. i K. O. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

Skarżąca w dniu 23 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. na wnuczkę K. O. ur. [...].10.2005 r. i kolejne dziecko tj. na wnuka K. O. ur. [...].10.2005 r. We wniosku wpisała, że rodzina składa się z trzech osób: skarżącej oraz wnuków K. i K.. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego Wydziału [...] Rodzinnego i Nieletnich w R. z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. Akt [...]. Z treści tego postanowienia wynika, że Sąd w pkt V ograniczył B. M.- [...] władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi K. O. ur. [...] października 2005 r. i K. O. ur. [...] października 2005 r. przez umieszczenie małoletnich pod pieczą ich babki macierzystej D. M.; w pkt VI. oddalił wniosek o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletnich.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy J. odmówił skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci: K. O. i K. O.. Organ I instancji odmowę przyznania świadczenia uzasadnił tym, że skarżąca nie jest opiekunem faktycznym ani prawnym małoletnich wnuków.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przepisów postępowania, poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego w R., sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Skarżąca podniosła, że wnuki – K. i K. O. od 2008r. znajdują się pod jej opieką, zaś od lipca 2014 r. przebywają pod jej pieczą zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego w R., sygn. akt [...]. Aktualnie w Sądzie Rejonowym w R. toczy się postępowanie o pozbawienie B. O. władzy rodzicielskiej nad małoletnimi. Całkowity koszt utrzymania dzieci aktualnie spoczywa wyłącznie na skarżącej. Tym samym, zdaniem skarżącej, jest opiekunem faktycznym dzieci oraz, na podstawie wymienionego wcześniej postanowienia Sądu, również opiekunem prawnym.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz.195), zwanej dalej "ustawą", świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Art. 2 ustawy zawiera słowniczek rozumienia pojęć jakimi posługuje się ustawa. Punkt 10 tegoż artykułu mówi, że ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Kolegium podkreśliło, iż w sprawie poza sporem jest, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie wnuków. Natomiast zawisłe przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o pozbawienie B. O. władzy rodzicielskiej nie jest tożsame ze sprawą o przysposobienie dziecka. Zatem Skarżąca w myśl powołanego art. 2 pkt 10 ustawy nie jest opiekunem faktycznym małoletnich K. i K. O.. Natomiast legitymacja opiekuna prawnego, a tym samym legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, wynika z postanowienia sądu opiekuńczego o ustanowieniu danej osoby opiekunem prawnym, na podstawie przepisów art. 145-153 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca takim postanowieniem nie legitymuje się. Postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2014r., na podstawie którego małoletnich K. i K. O. umieszczono pod pieczą babki macierzystej, nie jest zaś równoznaczne, że Skarżąca została ustanowiona ich opiekunem prawnym.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła D. M..

Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie jest opiekunem prawnym małoletnich dzieci, a w konsekwencji pozbawienie jej prawa do zasiłku wychowawczego, podczas gdy małoletnie dzieci pozostają pod wyłączną pieczą skarżącej, która od 2008 r. ponosi nieodzowny ciężar związany z utrzymaniem dzieci, sprawuje nad nimi wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony matki dzieci;

2. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w R. w sprawie sygn. akt. [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi w całości podtrzymała argumentacje prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istotną dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dziećmi nie przysługuje świadczenie wychowawcze.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz.195), zwanej dalej "ustawą". Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788; zwany dalej "k.r.o."), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania, bowiem ojciec uprawnionych został pozbawiony władzy rodzicielskiej, zaś władza rodzicielska matki została ograniczona – pkt V postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...]. Ponadto na podstawie postanowienia tegoż Sądu z dnia [...] lipca 2014 r. dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą babki macierzystej. Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o.

Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dzieci, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w żadnym zakresie i nie interesuje się losami uprawnionych. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.

Należy podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.

Uznać więc należy, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.

Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).

Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.

Jak przedstawiono wyżej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia z dnia 15 lipca 2014 r., wydanego w sprawie III Nsm 573/12, małoletnie dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą babki macierzystej. Powyższe nastąpiło na wniosek skarżącej, dotyczący pozbawienia władzy rodzicielskiej matki dzieci. Sąd Rodzinny w ww. postanowieniu nie określił czasu trwania tej opieki, co oznacza, iż w braku innych postanowień Sądu, może ona trwać do uzyskania przez uprawnionych pełnoletności. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnimi wnukami babka jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego. Organy zatem przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" orzekł jak w wyroku.

-----------------------

7