Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi L. Sz. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2010r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570 ze zm.) oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień ochronnych (Dz. U. nr 237, poz. 2018), zobowiązał A. i L. Sz. do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki K. Sz., przewidzianym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

Z decyzją z tą nie zgodzili się zobowiązani rodzice i wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podali, że nie mogą wyrazić zgody na poddanie córki obowiązkowym szczepieniom z obawy przed możliwością wystąpienia u niej niepożądanych odczynów poszczepiennych stanowiących realne zagrożenie życia i zdrowia.

P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzanie szczepień ochronnych i ich kwalifikację reguluje ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. nr 234, poz. 1570 ze zm.). W celu zapobiegania chorobom zakaźnym i zakażeniom, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wykonywanie szczepień ochronnych reguluje Program Szczepień Ochronnych ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych preparatów szczepionkowych oraz wskazaniami do szczepień obowiązkowych i zalecanych, wynikający z aktualnej sytuacji epidemiologicznej i rozporządzeń, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. Program Szczepień Ochronnych ogłasza Główny Inspektor Sanitarny w formie Komunikatu publikowanego w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Następnie w myśl art. 17 ust. 4 ustawy lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. Obowiązkowe szczepienia ochronne i poprzedzające ich wykonanie lekarskiego badania kwalifikacyjnego, a także konsultacje specjalistyczne przeprowadzają świadczeniodawcy z którymi Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowy na udzielanie tych świadczeń - art. 18 ust 1 ustawy. Organ zaznaczył, że obowiązek poddania danej osoby szczepieniu ochronnemu uzależnione jest od uzyskania jej zgody wyłącznie w przypadku osób pracujących, które narażone są na działanie czynników biologicznych. W sytuacji tej, za ich zgodą, przeprowadza się szczepienia wskazane na danym stanowisku pracy. Ustawodawca nie przewiduje jednak wymogu uprzedniego uzyskania zgody przez żadne inne podmioty obowiązane do poddania się szczepieniom. Szczepienia ochronne są najbardziej bezpieczną i skuteczną metodą profilaktyki chroniącą przed zachorowaniami i zgonami z powodu chorób zakaźnych. Niekiedy zanim dojdzie do właściwego rozpoznania i celowanego leczenia, choroba jest już w znacznym stadium zaawansowania. Sama terapia jest obarczona licznymi skutkami ubocznymi, różną tolerancją osobniczą, a stosowane leki działaniami niepożądanymi. Bezspornym jest fakt, iż lepiej zapobiegać niż leczyć. Poprawiająca się sytuacja epidemiologiczna wielu chorób zakaźnych, jak również eradykacja niektórych z nich, na przykład ospy prawdziwej zostały osiągnięte dzięki szczepieniom ochronnym, masowym stosowanym według długoterminowych strategii. Zagrożeniem dla szczepień jest nasilające się w ostatnich latach oddziaływanie ruchów antyszczepionkowych, co skutkuje pogorszeniem stanu uodpornienia populacji przeciw chorobom zakaźnym, czego konsekwencją są ponowne epidemie z licznymi hospitalizacjami i zgonami. Niepożądane odczyny poszczepienne są monitorowane i wnikliwie analizowane w Polsce, jak i w innych krajach. Ich liczba jest ściśle ograniczona i dostępna na stronach internetowych Światowej Organizacji Zdrowia, a w Polsce Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie. Reasumując organ stwierdził, że w chwili obecnej nie istnieją zapisy w formie aktów prawnych umożliwiających całkowitą odmowę ze strony rodzica w kwestii dokonywania obowiązkowych szczepień ochronnych przewidzianych kalendarzem szczepień.

Z decyzją tą nie zgodził się L. Sz. i wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 30, 31, 32, 47, 48, 72, 79, 80 i 82 ustawy zasadniczej oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi ponownie podano, że decyzja o niepoddaniu dziecka szczepieniom wynika z uzasadnionej obawy przed możliwymi niepożądanymi odczynami poszczepiennymi, które są realnym zagrożeniem dla zdrowia i życia dziecka.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja zobowiązująca A. i L. Sz. do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki K. Sz. przewidzianym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych została wydana bez podstawy prawnej.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o istnienie przepisu prawa przyznającego kompetencje inspektorowi sanitarnemu do załatwiania sprawy dotyczącej poddania się szczepieniom ochronnych w formie decyzji administracyjnej.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej (decyzja administracyjna) musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 kpa jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 - tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (j.w., s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (j.w., s. 8, 16).

Analiza przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 122, poz. 851 ze zm.), ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. nr 234, poz. 1570 ze zm.) i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2020 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. nr 237, poz. 2018 ze zm.) prowadzi do wniosku, że nie można uznać iż inspektor sanitarny wydaje decyzję administracyjną dotycząca poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym w sytuacji, gdy nie ma podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej.

Zgodnie z treścią art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania tej inspekcji w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Z treści tej regulacji wynika, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych – art. 17 ust. 9 ustawy. O fakcie uchylania się od poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym, o których mowa w § 1, świadczeniodawca przechowujący karty uodpornienia zawiadamia pisemnie właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Świadczeniodawcy przechowujący karty uodpornienia i prowadzący szczepienia ochronne sporządzają i przesyłają państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu roczne sprawozdania z realizacji szczepień ochronnych, których wzór wraz z terminami ich przesyłania określają przepisy o statystyce publicznej - § 15 i § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień.

Wykonanie obowiązku szczepienia zabezpieczone jest możliwością wydania decyzji a nawet zastosowanie przymusu administracyjnego, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub zachorowania na chorobę zakaźną, państwowy powiatowy inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nakazać osobie podejrzanej lub osobie, u której rozpoznano zakażenie lub zachorowanie na chorobę zakaźną, poddanie się obowiązkom wynikającym z art. 5 ust. 1. W przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lekarz przyjmujący do szpitala, miejsca izolacji lub odbywania kwarantanny, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji lub kwarantannie oraz badaniom, również w przypadku gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę lub wykonanie badania – art. 35 ust. 1 ustawy. Wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, zabiegom sanitarnym, kwarantannie lub izolacji, a u której podejrzewa się lub rozpoznano chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, stanowiącą bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leków – art. 36 ust. 1 ustawy.

Konkludując stwierdzić należy, że obowiązek poddania się szczepieniom nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej może, w drodze decyzji, nakazać osobie podejrzanej lub osobie, u której rozpoznano zakażenie lub zachorowanie na chorobę zakaźną, poddanie się obowiązkom szczepienia. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej tym samym brak było podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej do poddania obowiązkowych szczepieniom ochronnym. Takie same stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 pkt 2 kpa stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy.