Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. R. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2019 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

F. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2019 r., nr [..], którą wniesiono sprzeciw wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 października 2019 r. F. R. zgłosił Prezydentowi Miasta zamiar przebudowy lokalu usługowego usytuowanego w parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [..] w G., działki nr [..] i [..] obręb [..].

Postanowieniem z dnia 21 października 2019 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia dołączonego do zgłoszenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie numeru lokalu, którego dotyczy i kodu pocztowego oraz daty i czytelnego podpisu inwestora (pkt 1a i b). Ponadto, zobowiązano inwestora do wyłączenia z wniosku części inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, tj. przebudowy elementów konstrukcyjnych poprzez wykonanie zamurowań w ścianach nośnych (pkt 2) oraz do uzupełnienia opisu planowanej funkcji usługowej lokali powstałych w wyniku przebudowy (pkt 3). Dodatkowo, w przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania, zobowiązano inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 4a) oraz do uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych, a także – w zależności od zakresu zmian – z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (pkt 4b).

Pismem z dnia 25 października 2019 r. inwestor przedłożył uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyjaśnił, że planowane roboty budowlane nie obejmują swym zakresem przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i nie zmieni się dotychczasowa funkcja usługowa lokalu oraz sposób użytkowania.

Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw od zgłoszenia inwestora na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyjaśnienia zawarte w piśmie inwestora z dnia 25 października 2019 r. stoją w sprzeczności z pozostawioną bez zmian częścią graficzną dołączoną do zgłoszenia wskazującą jako zakres inwestycji także przebudowę elementów konstrukcyjnych poprzez wykonanie zamurowań w ścianach nośnych. Podniesiono, że na rysunkach rzutu lokalu nie uzupełniono także opisu planowanej funkcji usługowej lokali powstałych w wyniku przebudowy. Wobec tego w związku z niespełnieniem przez inwestora wymogów postanowienia z dnia 21 października 2019 r. w zakresie pkt 2 i 3 należało wnieść sprzeciw.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zakwestionował stanowisko organu o braku uzupełnienia zgłoszenia. Wyjaśnił, że zakres planowanych i zgłoszonych robót budowlanych obejmował wyłącznie aranżację wnętrza lokalu usługowego, w tym montaż drzwi oraz wstawienie kilku ścianek działowych w wolne przestrzenie między istniejącymi już ściankami działowymi. Wykonanie tego rodzaju robót nie wymaga ingerencji w konstrukcję budynku, bryłę zewnętrzną czy elewację. Inwestor podkreślił, że nie planuje wykonywania prac zarówno na, jak i przy ścianach nośnych. Wykonanie wskazanych wyżej prac nie może być kwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Postawienie projektowanych lekkich ścianek działowych nie spowoduje obciążeń budynku, które wpływałyby na jego ogólną konstrukcję. Ponadto, odwołujący zauważył, że choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie zamkniętej powierzchni lokalu, to fakt ten nie decyduje o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń", która uzasadnia żądanie opisu planowanej funkcji usługowej lokali powstałych w wyniku przebudowy, musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu. Przedmiotowa ścianka nie powoduje zaś przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych, odrębnych lokali. Skarżący zarzucił ponadto, że decyzja nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w jej uzasadnieniu nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, w oparciu o które organ wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz – co najbardziej istotne - brak wyjaśnienia, w jaki sposób i na jakiej podstawie dokonano interpretacji stanu faktycznego w taki sposób, że przyjęto, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru przebudowy lokalu usługowego poprzez ingerencję w części konstrukcyjne budynku, w sytuacji gdy przedłożony projekt aranżacji przedstawia odmienne założenia.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek roboty polegające na zmianie aranżacji wnętrza lokalu nie wymagają co do zasady pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to z treści graficznego załącznika do zgłoszenia inwestora wynika jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego – że planowane roboty obejmują m.in. zamurowanie otworów w ścianach konstrukcyjnych (nośnych). Przypomniano, że zgodnie z orzecznictwem ściany nośne stanowią część wspólną budynku. Skoro zatem planowane roboty obejmują część wspólną budynku, w związku z czym, stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 137 ze zm.), do ich realizacji niezbędna jest uchwała wspólnoty mieszkaniowej wyrażająca zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Inwestor jednakże nie przedstawił takiej zgody. Co więcej organ zauważył, że planowane roboty stanowią przebudowę lokalu, która – jak wynika z treści art. 29-31 Prawa budowlanego – nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda przypomniał, że przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" jak np. zwiększenie kubatury obiektu, natomiast w przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku – pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy. Powołując się na komentarz do ustawy organ zauważył, że przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, gdyż mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Z przytoczonego przez organ orzecznictwa wynika, że do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane także prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń. Zatem o ile robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie kwalifikuje się jako przebudowy, o tyle nie budzi wątpliwości, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Tak więc zamurowanie otworów w ścianach nośnych niewątpliwe doprowadzi do zmiany układu obciążeń w obiekcie objętym zgłoszeniem.

Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że w wyniku planowanej przebudowy zostaną wyodrębnione nowe lokale. Zamurowanie dwóch otworów w ścianach i postawienie szklanych przegród będzie skutkowało powstaniem wiatrołapu, z którego wchodzi się do trzech odrębnych zespołów pomieszczeń, a przejście z jednego do drugiego jest możliwe jedynie poprzez wiatrołap.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda przypomniał, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ zgłoszenie nie stanowi wniosku, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. W związku z tym brak było przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Natomiast odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że niewątpliwie organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, uzasadnienie faktyczne jest skąpe i fragmentaryczne, a uzasadnienia prawnego w decyzji nie zawarto. Organ odwoławczy zauważył jednakże, że należy odróżnić sytuację, w której występuje oczywisty brak uzasadnienia decyzji od sytuacji, w której uzasadnienie zostało sporządzone ogólnikowo – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, jednak pozwala uzyskać ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Pozwala także poznać argumenty i przesłanki podjętej decyzji, umożliwiając tym samym stronie obronę swych interesów przed organem wyższej instancji.

Biorąc pod uwagę, że zgłoszone w przedmiotowej sprawie roboty budowlane stanowią przebudowę, która nie została wymieniona w treści art. 29 Prawa budowlanego jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta słusznie nałożył na inwestora w drodze postanowienia obowiązki, których inwestor nie wypełnił. Zatem należało utrzymać w mocy sprzeciw wniesiony przez organ I instancji.

W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że planowane przez skarżącego zamurowanie dwóch otworów w ścianie nośnej budynku spowoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a co za tym idzie stanowi przebudowę i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowane przez skarżącego powstawianie szklanych przegród skutkuje powstaniem wiatrołapu, z którego wchodzi się do trzech odrębnych zespołów pomieszczeń, co prowadzi do wyodrębnienia nowych lokali;

3. art. 3 pkt 11 oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 2000 r. o własności lokali (dalej u.w.l.) polegające na błędnej interpretacji ww. przepisów i niewłaściwym przyjęciu, że przedłożenie przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowego lokalu usługowego nie spełnia wymogów prawa niezbędnych do przeprowadzenia zamierzonych przez skarżącego robót budowlanych, bowiem inwestycja ingeruje w części wspólne nieruchomości, co w ocenie organu, wymaga przedłożenia przez skarżącego również oświadczenia o prawie do dysponowania częścią wspólnotą nieruchomości, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że skarżący przedkładając przedmiotowe oświadczenie złożył zgodnie z przepisami prawa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z aranżacją wnętrza lokalu usługowego, wystarczające do wykonywania robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego;

4. przepisów postępowania, tj. art. 81c ust. 2 p.b. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej w sytuacji, w której wystąpiły uzasadnione wątpliwości organu co do ustalenia, czy w wyniku dokonania planowanych przez skarżącego robót budowlanych, w szczególności polegających na zamurowaniu otworów w ścianie nośnej, dojdzie do jej obciążenia, co doprowadzi do zmian w konstrukcji całego obiektu;

5. prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy polegające na uznaniu przez organ, że skarżący zgłosił zamiar przebudowy lokalu usługowego, w wyniku której dokona ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku oraz wyodrębni nowe lokale, w sytuacji, gdy skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru robót budowlanych wewnątrz lokalu, które nie są kwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a tym bardziej nie naruszają elementów konstrukcyjnych budynku, nie prowadzą także do wyodrębnienia nowych lokali.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł ponadto o przeprowadzenie na rozprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu – opinii technicznej planowanych w lokalu robót na okoliczność charakteru planowanych robót.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakres planowanych i zgłoszonych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu usługowym obejmował wyłącznie aranżację wnętrza lokalu usługowego, w tym montaż drzwi oraz wstawienie kilku ścianek działowych w wolne przestrzenie pomiędzy istniejącymi ściankami działowymi. Wykonanie tego rodzaju robót nie wymaga ingerencji w konstrukcję budynku, bryłę zewnętrzną czy elewację, a zgodnie z przedłożonym projektem skarżący nie planuje wykonywania prac zarówno na, jak i przy ścianach nośnych.

W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że wykonanie przez skarżącego zamurowania dwóch otworów w ścianach i postawienie szklanych przegród skutkujących powstaniem wiatrołapu stanowi wypełnienie definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ponadto, wydzielenie wiatrołapu za pomocą szklanych ścianek oraz zamurowanie istniejących otworów w ścianie nie stanowi ingerencji w konstrukcję budynku, lecz jest to element, który zapewnia spełnienie wymogów przewidzianych przez przepisy techniczno-budowlane, tj. § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wejścia z zewnątrz do budynku i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy chronić przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza przez zastosowanie przedsionka, kurtyny powietrznej lub innych rozwiązań nieutrudniających ruchu. Wymagania te nie dotyczą dodatkowych wejść nieprzewidzianych do stałego użytkowania. Rozwiązanie to jest estetycznym i funkcjonalnym sposobem na ograniczenie zużycia energii (obniżenie kosztów eksploatacyjnych) przy zachowaniu wymogów określonych w przepisach techniczno - budowlanych.

Dodatkowo skarżący podkreślił, że ścianki w lokalu, do których zostaną dostawione dodatkowe ścianki działowe, są ściankami lekkiej konstrukcji, podobnie jak projektowane ścianki działowe, a zatem ich postawienie nie spowoduje obciążeń budynku, które wpływają na jego ogólną konstrukcję. Ich wykonanie nie wiąże się przy tym ze zmianą jakichkolwiek instalacji w lokalu i w obiekcie. Ponadto, wskazano, że choć postawienie ścianki spowoduje wydzielenie zamkniętej powierzchni w lokalu, to fakt ten nie decyduje jednak o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" - która uzasadnia żądanie opisu planowanej funkcji usługowej lokali powstałych w wyniku przebudowy - musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu. Skarżący zauważył, że przedmiotowa ścianka nie spowoduje przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych, odrębnych lokali. Nie zostanie również zmienione przeznaczenie lokalu z jego funkcji użytkowej, wobec czego wyjaśniono, że informacja ta nie została zamieszczona na rysunkach rzutu lokalu. Powołując się na orzecznictwo zauważono, że wykonanie robót budowlanych polegających na dostawieniu wewnątrz budynku fragmentu ścianki działowej o lekkiej konstrukcji, do już istniejącej ścianki działowej - w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu – nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Podobnie jak zmiana jedynie wewnętrznego wyglądu pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji.

Skarżący wskazał, że zamurowanie otworów o stosunkowo niewielkich wymiarach (ok. 1,4 m szerokości i 2,5 m wysokości) w ścianach wewnętrznych, zarówno działowych jak i konstrukcyjnych, nie ma wpływu na konstrukcję budynku, tym bardziej, że nawet gdyby przyjąć, że jest to ściana konstrukcyjna, to nad obecnie istniejącym otworem znajduje się nadproże, które przenosi obciążenie z wyższych kondygnacji na ścianę po obu stronach otworu. W takim otworze można zamontować ciężkie drzwi oraz występuje obciążenie użytkowe od poruszających się osób. Zamurowanie otworów nie oznacza ingerencji w konstrukcję, gdyż podczas tych prac nie zostanie usunięte nadproże oraz nie będzie istniało konstrukcyjne połączenie między istniejącą ścianą a murem wypełnienia. Innymi słowy, zamurowanie otworu odbędzie się przy pomocy ustawienia typowej ścianki działowej oddzielonej fizycznie od konstrukcji, której to wykonania zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczy elementów konstrukcyjnych. Podobnie usunięcie tego otworu mogłoby się odbyć za pomocą zwykłej zabudowy meblowej, która po pełnym wypełnieniu po obu stronach np. książkami miałaby podobny ciężar jak wskazany mur wypełniający otwór. Dodatkowo podniesiono, że w wyniku zamurowania przejścia w tym miejscu nie zmieni się schemat konstrukcji i układ zasadniczych obciążeń a jedynie obciążenie użytkowe zamieni się na obciążenie od ścianki działowej co ma miejsce w każdym przypadku aranżacji wnętrza budynku. Oznacza to, że obciążenia zadane pierwotnie na konstrukcję pozostaną takie same lub będą mniejsze, gdyż mamy do czynienia ze specyficznym miejscem zlokalizowanym w obrębie ściany. Skarżący podkreślił, że wypełnienie/zamurowanie otworów nie ingeruje w konstrukcję obiektu, tylko się z nią styka, podobnie jak tynk i ścianka działowa styka się ze ścianą konstrukcyjną.

Skarżący wskazał ponadto, że do przedłożonego w dniu 10 października 2019 r. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych dołączył wymagane przepisami prawa oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że wśród wymienionych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w pkt 4 znajduje się zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Inwestycja zakładająca zamurowanie dwóch otworów w ścianie nośnej, nie ingerująca w jej konstrukcję i nie zmieniająca jej parametrów, nie stanowiąca nadbudowy, przebudowy czy podziału – w ocenie skarżącego – nie wymaga zgody właściciela lokali ani zgody wspólnoty mieszkaniowej (w tym wypadku spółdzielni mieszkaniowej).

Podniesiono także, że legalna definicja pojęcia przebudowy w zakresie przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnosi się do obiektu budowlanego a nie poszczególnych lokali w nim się znajdujących, a Prawo budowlane co do zasady interesuje obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie. Powołując się na orzecznictwo zauważono, że ścianka wykonana z płyty kartonowo - gipsowej jest lekkiej konstrukcji, a zatem nie powoduje takich obciążeń budynku, które wpływają na jego ogólną konstrukcję. Jej wykonanie nie wiąże się przy tym ze zmianą jakichkolwiek instalacji w lokalu, a tym bardziej w obiekcie. Ponadto, choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie dodatkowej powierzchni w lokalu, to fakt ten nie decyduje jednak o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa ściana nie powoduje natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Ponadto, skarżący zauważył, że skoro organy twierdziły, że planowane roboty budowlane będą wiązać się z ingerencją w konstrukcję budynku, aby ocenić prawidłowo swoje przypuszczenia obowiązane były zwrócić się do skarżącego o przedstawienie stosownej ekspertyzy. W ocenie skarżącego wiedza pracowników organu i środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, gdyż ustalenie wpływu wykonywanych robót budowlanych na obciążenie ścian nośnych budynku oraz ingerencję robót budowlanych w konstrukcję obiektu budowlanego stanowią rodzaj wiadomości specjalnych, zaś stopień ich skomplikowania powoduje, że niemożliwym jest dokonanie ekspertyzy technicznej samodzielnie przez pracowników organu. Zatem należy uznać, że organy obu instancji w sposób błędny ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych doprowadziła Sąd do wniosku, że wskazane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy wyczerpując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem dokonanego przez skarżącego zgłoszenia był zamiar wykonania robót budowlanych polegających na aranżacji wnętrza lokalu usługowego, w tym montażu drzwi oraz wstawieniu lekkich ścianek na parterze budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [..] w G. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załącznik graficzny, w zakresie dostosowanym do wielkości zamierzenia, obrazujący planowane roboty i ich zakres.

Po analizie przedłożonego zgłoszenia organ architektoniczno – budowlany I instancji wezwał skarżącego postanowieniem z dnia 21 października 2019 r. do jego uzupełnienia, m.in. poprzez doprecyzowanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłączenia z zakresu inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę przebudowy elementów konstrukcyjnych poprzez wykonanie zamurowań w ścianach nośnych oraz opis planowanej funkcji usługowej lokali powstałych w wyniku przebudowy.

W odpowiedzi inwestor uzupełnił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w pozostałym zakresie wyjaśnił, że planowane prace nie obejmują swym zakresem przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku i nie zmieni się dotychczasowa funkcja usługowa lokalu. Zmianie nie ulegnie również dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowego lokalu.

Kontrolowany sprzeciw organów administracji jest konsekwencją uznania, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia zgodnie z wezwaniem, co wypełniło hipotezę normy prawnej z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis ten stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

W tej sytuacji kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy stanowisko organów architektoniczno – budowlanych w zakresie oceny zgłoszonej inwestycji było prawidłowe w świetle przepisów Prawa budowlanego i czy doprowadziło do prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organy błędnie uznały, że zakres zgłoszonych robót budowlanych wypełnia definicję ustawową przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Na tle powyższej definicji w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że legalna definicja pojęcia przebudowy w zakresie przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnosi się do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych w nim się znajdujących. Czym innym jest bowiem przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane co do zasady interesuje natomiast obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 750/16, LEX nr 2449601).

Zdaniem Sądu, przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego nie można rozumieć zmiany jakichkolwiek parametrów tego typu ale zmianę parametrów mogącą mieć znaczący wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania o jakich mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszym wypadku praktycznie wszystkie roboty w budynku podlegałby reglamentacji prawa budowlanego, gdyż najczęściej zmierzają one do zmiany pewnych jego parametrów użytkowych. Przeciwko takiej wykładni przepisów przemawia nadto wykładnia celowościowa i systemowa Prawa budowlanego, albowiem założeniem ustawodawcy nie była ingerencja organów budowlanych w jakiekolwiek roboty związane z obiektami budowlanymi. Kwalifikacji planowanych robót budowlanych jako przebudowy należy dokonywać z poszanowaniem wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego zasady swobody prawa do zabudowy dla osób dysponujących nieruchomością na cele budowlane. Taka interpretacja jest szczególnie potrzebna w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy sporne roboty z uwagi na swój zakres, charakter i miejsce ich wykonywania nie będą wpływać na sposób wykonywania prawa własności przez osoby trzecie oraz na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania całego budynku.

Do tego, ażeby zakwalifikować zgłoszone roboty budowlane jako przebudowę organy architektoniczno – budowlane zobowiązane są wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, dojdzie do zmiany parametrów technicznych (ciężar konstrukcji, odporność przeciwpożarowa) bądź użytkowych (ilość pomieszczeń, dach, okna, schody) budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, LEX nr 597639). Jak już wyżej stwierdzono, w niniejszej sprawie z przebudową nie mamy do czynienia.

W niniejszej sprawie zakresem zgłoszenia objęto roboty budowlane planowane do wykonania we wnętrzu lokalu użytkowego usytuowanego w parterze budynku mieszkalno – usługowego, do którego wejście główne następuje bezpośrednio z ulicy [..]. Treść zgłoszenia oraz wyjaśnienia inwestora wskazują, że zakresem robót objęto wydzielenie wiatrołapu za pomocą szklanych ścianek oraz zamurowanie istniejących otworów w ścianach. Ze zgłoszenia, w tym z załącznika graficznego do zgłoszenia, ani z wyjaśnień inwestora złożonych w uzupełnieniu zgłoszenia nie wynika charakter ścian wewnętrznych, w których otwory miały podlegać zamurowaniu lekkimi ściankami działowymi. Organy przyjęły, że są to ściany konstrukcyjne, bez pozyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora. Natomiast inwestor w skardze w jednym miejscu wyjaśnił, że ścianki w lokalu, do których zostaną dostawione dodatkowe ścianki działowe, są ściankami lekkiej konstrukcji (s. 4), a w innym miejscu wskazał, że przedmiotowa inwestycja zakłada zamurowanie dwóch otworów w ścianie nośnej (s. 8).

Brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji, albowiem, w ocenie Sądu, zakres i charakter planowanych robót budowlanych pomiędzy ścianami wewnętrznymi, działowymi czy nośnymi, świadczy o tym, że nie będzie mógł wywrzeć wpływu na konstrukcję budynku. Zamiarem inwestora objęte jest wykonanie lekkich ścianek działowych zaślepiających puste przestrzenie pomiędzy istniejącymi ścianami. Z materiałów, którymi dysponowały organy nie można było wywieść, że sposób realizacji tych robót spowoduje ingerencję w elementy istniejące. Tych okoliczności organ również nie wyjaśnił, a ocena techniczna planowanych robót, załączona do skargi, potwierdza, że planowane zamurowanie otworów ma się odbyć przy pomocy ustawienia typowej ścianki działowej oddzielonej fizycznie od konstrukcji, czyli nie będzie konstrukcyjnego połączenia pomiędzy istniejącą ścianą a murem wypełnienia. Wyjaśnić należy, że Sąd formalnie nie dopuścił oceny technicznej dołączonej do skargi jako dowodu w sprawie uznając, że nie jest to dokument niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Uwzględnił jednak wskazaną ocenę uznając treści w niej wyrażone za stanowisko skarżącego w sprawie, tym bardziej, że zasadnicza jej treść została przytoczona w samej skardze.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, ażeby wskutek planowanych robót budowlanych doszło do ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku w sposób uzasadniający zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowy. Natomiast zakres i charakter robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w tym wykonanie lekkich ścianek działowych niezwiązanych konstrukcyjnie ze ścianami istniejącymi, potwierdza stanowisko skarżącego, że realizacja wskazanych robót nie spowoduje ingerencji w konstrukcję budynku i nie wpłynie na bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania. Potwierdza to ocena techniczna załączona do skargi, w której stwierdzono, że wydzielenie wiatrołapu za pomocą szklanych ścianek oraz zamurowanie istniejących otworów w ścianie nie stanowi ingerencji w konstrukcję budynku.

Z opisu planowanych robót nie wynika, ażeby lekkie ścianki działowe mające zaślepić puste przestrzenie pomiędzy istniejącymi ścianami wewnętrznymi, nawet nośnymi, wpływały na ogólną konstrukcję budynku i spowodowały zwiększenie jego obciążeń. Organy orzekające w sprawie stanowiska przeciwnego nie udowodniły. Nie wykazano również, że wykonanie ścianek działowych i przeszkleń będzie wiązało się ze zmianą jakichkolwiek instalacji w lokalu ani w całym budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścinaki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie - w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu - nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12, z dnia 25 lutego 2015 r., II OSK 1581/14, z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 750/16, dostępne, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokumentacja przedłożona wraz ze zgłoszeniem oraz wyjaśnienia inwestora w żadnym razie nie dawały podstaw do tego, ażeby stwierdzić, że postawienie planowanych lekkich ścianek działowych poza tym, że ma doprowadzić do zaślepienia dwóch otworów w świetle istniejących ścian wewnętrznych w lokalu, będzie na niego wpływać w sposób zmieniający parametry techniczne całego budynku, czyli w sposób pozostający w orbicie zainteresowań Prawa budowlanego.

Organ I instancji w ramach przysługujących mu kompetencji do uzupełnienia zgłoszenia mógł te istotne dla kwalifikacji i oceny inwestycji okoliczności doprecyzować, czego nie uczynił, a co nie przeszkodziło mu zająć kategorycznego stanowiska o ingerencji planowanych robót w konstrukcję budynku, prowadzącego do nieuzasadnionego ograniczenia swobody właściciela w realizacji przysługującego mu prawa do zabudowy, określonego normatywnie w art. 4 Prawa budowlanego. Organ nie podął bowiem żadnych działań zmierzających do potwierdzenia postawionej przez siebie tezy o planowanej przez skarżącego przebudowie elementów konstrukcyjnych budynku. Tym samym organ przedwcześnie, naruszając przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 7a oraz art. 30 ust. 5c, wezwał inwestora o wyłączenie z zakresu wniosku części inwestycji obejmującej roboty ingerujące w konstrukcję budynku, negatywnymi konsekwencjami braku zadośćuczynienia temu wezwaniu obciążając inwestora. Nieprawidłowości tych nie usunął organ odwoławczy weryfikując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w administracyjnym toku instancji naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego zobowiązujące organy administracji do podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, brak w niniejszej sprawie podstaw do tego, ażeby planowane roboty zakwalifikować jako ingerującą w elementy konstrukcyjne budynku jego przebudowę, wymagającą zgody wspólnoty mieszkaniowej na jej realizację w trybie i na zasadach wynikających z przepisów art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532), zwanej dalej u.w.l. i objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Podobnie wydzielenie dodatkowych przestrzeni w lokalu użytkowym wskutek postawienia ścianek działowych i przeszkleń nie spowoduje zmiany parametrów użytkowych budynku i kwalifikacji robót jako przebudowy, albowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Planowane ściany działowe nie spowodują natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Nie zmienią również dotychczasowej jego funkcji usługowej, co organy obu instancji pominęły pomimo jednoznacznych wyjaśnień inwestora w tej kwestii. Roboty doprowadzić mają wyłącznie do zmian aranżacyjnych w dotychczasowej przestrzeni usługowej lokalu.

W konsekwencji, Sąd uznał stanowisko organów administracji o ingerencji planowanych robót w elementy konstrukcyjne budynku w sposób pozwalający na ich zakwalifikowanie jako jego przebudowy za wadliwe procesowo i materialnoprawnie.

Natomiast z ujawnionych okoliczności sprawy, w tym zakresu i charakteru planowanych robót budowlanych, można wnioskować, że nie podlegają one reglamentacji prawa budowlanego. Skoro planowane roboty nie będą ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku w sposób, który doprowadziłby do zmiany jego parametrów technicznych bądź użytkowych, to nie można było zakwalifikować ich jako przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymagać uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie procedowania przez organy administracji w niniejszej sprawie, stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje obowiązku dokonania zgłoszenia wobec robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego. Z powyższych regulacji wynika, że co do zasady roboty budowlane polegające na przebudowie budynków innych niż wskazane art. 29 w ust. 1 nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tylko roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków, a także na przebudowie, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, wymagają pozwolenia na budowę. Skoro w toku postępowania nie podważono skutecznie wyjaśnień inwestora, z których wynika, że wykonanie planowanych robót budowlanych nie obejmuje przegród zewnętrznych budynku ani jego elementów konstrukcyjnych, a ponadto, nie wymaga sporządzenia projektu budowlanego i jego uzgadniania pod względem ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza pismo ekspertów do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 10 października 2019 r. zalegające w aktach administracyjnych, to pozostawały one poza zakresem zainteresowania przepisów Prawa budowlanego. Tym samym organy administracji wadliwie zastosowały przepis art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego i wniosły sprzeciw.

Wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Prawidłowa kwalifikacja spornych robót prowadzi do wniosku, że w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor na wykonanie planowanych robót nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę, ani dokonywać zgłoszenia. Nie zostały więc spełnione przesłanki do uzasadnionej ingerencji organów architektoniczno – budowlanych w trybie art. 30 ust. 5c lub ust. 6 i wydania decyzji o sprzeciwie. Organy procedowały zatem w sprawie, w której brak było podstaw materialnoprawnych do ich władczej ingerencji. W celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem zasadne stało się więc nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz także decyzji organu I instancji, gdyż bez zastosowania tych środków w ramach art. 135 p.p.s.a., załatwienie sprawy byłoby niemożliwe. Ich podjęcie miało na celu stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W tym samym celu i z tych samych względów, tj. brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania, jak również z powodu upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu i utraty kompetencji przez organ do jego wniesienia, Sąd umorzył także postępowanie administracyjne, które okazało się bezprzedmiotowe, korzystając w tym zakresie z uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które poza wpisem sądowym od skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).