Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 520/16 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek nr (...), nr (...) i nr (...) z obrębu (...), 2) zasądza od Miasta W. na rzecz M. O. kwotę 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 520/16, oddalił skargę M. O. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta W. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta W. z (...) października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. B. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 185, poz. 5212, dalej plan miejscowy, w części dotyczącej działek ew. nr (...), (...) i (...) z obrębu (...) w zakresie przebiegu dróg (...), (...) i (...) w obrębie jednostek terenowych (...), (...), (...) i (...).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), skarżący jako właściciel przedmiotowych działek - zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej upzp), art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej Kpa).

Uzasadniając skargę wskazano, że: uchwalenie planu nastąpiło w sytuacji, gdy uprzednio na rzecz skarżącego wydano zarówno decyzję o warunkach zabudowy ((...) października 2006 r.), jak i udzielono mu pozwolenia na budowę ((...) września 2007 r.), obejmujące realizację na przedmiotowych działkach trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej (po dwa lokale mieszkalne w każdej połówce bliźniaka) oraz dwudziestu dwóch szamb

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, bowiem uchwalenie planu, zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie niweczy uprawnień skarżącego wynikających z pozwolenia na budowę.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 13 lipca 2016 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił.

Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące braku naruszenia władztwa planistycznego. Przeznaczenia spójnego terytorialnie obszaru na jednolity cel (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), z ustaleniem sieci dróg umożliwiających jego skomunikowanie, nie można kwalifikować jako nieracjonalne, oczywiście uchybiające regułom zakreślającym swobodę planistyczną, a więc nie może być mowy o nadużyciu władztwa. W odpowiedzi na skargę i w trakcie rozprawy przedstawiono racjonalne uzasadnienie przyjętych w Planie rozwiązań odnośnie przebiegu dróg (...), (...) i (...) w obrębie jednostek terenowych (...), (...), (...) i (...). Tereny te składają się bowiem z bardzo długich, wąskich, równoległych do siebie działek, stąd poprowadzenie prostopadłych do nich dróg (...) i (...) jest rozwiązaniem mniej więcej po równo rozkładającym ciężary na właścicieli działek. Z kolei poprowadzenie na działkach skarżącego drogi (...) jest uzasadnione ich centralnym położeniem między obszarami o symbolach (...) i (...).

Pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę nie oznacza, że organ planistyczny nie może przeznaczyć danego terenu na cele inne niż wynikające z wydanej decyzji. Obowiązek dostosowania zapisów planu do wydawanych w czasie procedury planistycznej pozwoleń na budowę w istocie zablokowałby więc w ogóle możliwość uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.

W sprawie istotne jest jednocześnie, że Skarżący w trakcie procedury planistycznej nie wniósł uwag dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek, zwalniając tym samym organ od obowiązku szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie poprzez zajęcie stosownego stanowiska w kwestii działek Skarżącego.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania -

a) art. 147 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa, polegające na tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na § 11 ust. 1 pkt 5 przedmiotowego planu, który stanowi: " na wyznaczonych do scalenia obszarach dopuszcza się jako procedurę zamienną połączenie i ponowny podział nieruchomości na działki budowlane na wspólny wniosek wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, przy zachowaniu zasad określonych w ust. 22" podczas gdy złożenie takiego wniosku możliwe jest tylko wtedy, gdy dotyczy obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości, co skutkuje naruszeniem art 15 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22 upzp w zw. z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j, Dz.U z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.,) i prowadzi do nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 upzp;

b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przejawiające się w tym, iż Sąd I Instancji niewłaściwie ocenił prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ w zakresie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ma miejsce uzasadniony interes społeczny, któiy uprawniałby do ingerencji w prawo własności skarżącego, z uwagi na fakt, iż Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, że zaskarżona uchwała stoi w całkowitej opozycji do praw nabytych przez stronę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę W związku z powyższym Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza: art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 65 ust. 2 upzp orazart. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust, 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp.

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 15 ust, 3 pkt 1 w zw. z art. 22 upzp w zw. z art. 102 ust. 2 ugn w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji z uwagi na niedostrzeżenie, iż zaskarżona uchwała w § 11 ust. 1 pkt 5 wprowadza sprzeczny z przepisami prawa zapis: " na wyznaczonych do scalenia obszarach dopuszcza się jako procedurę zamienną połączenie i ponowny podział nieruchomości na działki budowlane na wspólny wniosek wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, przy zachowaniu zasad określonych w ust, 2.'\ podczas gdy złożenie takiego wniosku możliwe jest tylko wtedy, gdy dotyczy obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości;

b) art. 4 ust. 1 w w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 20 ust. 1 upzp w zw. z § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji z uwagi na błędne przyjęcie, iż organ nie przekroczy! przysługującego Radzie władztwa planistycznego w zakresie dokonanej zmiany przeznaczenia i zagospodarowania ww. nieruchomości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie uwzględnił przysługującego strome skarżącej prawa własności nieruchomości i uchwalił w miejscowym planie przebieg drogi publicznej przez w/w nieruchomości należące do skarżącego, która to droga przekreśla w sposób całkowity realizację podjętego przez skarżącego zamiaru inwestycyjnego, pomimo legitymowania się przez stronę uprzednio wydaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia (...) września 2007 r., znak: (...) o pozwoleniu na budowę na w/w obszarze, wydaną na podstawie ostatecznej decyzji tego samego organu o warunkach zagospodarowania terenu z dnia (...) października 2006 r., znak: (...), co organ uczynił bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego właściciela nieruchomości oraz nie zamieścił w uchwale planistycznej uzasadnienia takiej zmiany w sytuacji, gdy taka zmiana uniemożliwia skarżącemu wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę, a nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia takiego ustalenia planu, przez co skarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej;

c) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji i niedostrzeżenie, że organ swoim działaniem uniemożliwił stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w ww. pozwoleniu na budowę, a tym samym swoim działaniem naruszył konstytucyjną ochronę praw nabytych strony skarżącej w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała koliduje zarówno z przeznaczeniem tych nieruchomości jak i aktualnym sposobem korzystania z nich, a to poprzez uwzględnienie w przedmiotowej uchwale przebiegu odcinków drogi gminnej przez nieruchomości należące do skarżącego;

d) art 28 ust. 1 upzp poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji z uwagi na niedostrzeżenie, iż organ wydał kwestionowaną uchwałę z rażącym pogwałceniem zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego organowi i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności istotnym ograniczeniem prawa własności skarżącego.

e) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji z uwagi na niedostrzeżenie, iż zaskarżona uchwała organu uniemożliwia stronie - inwestorowi, realizację swojego zamierzenia inwestycyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości; ewentualnie w razie braku uznania zaistnienia przesłanek uzasadniających ww, wniosek wnoszę o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały w części tj. w zakresie przebiegu odcinków drogi gminnej (...) i (...) w obrębie jednostek terenowych (...) i (...) oraz (...) i (...), a ponadto na odcinku (...), wyznaczonych przez nieruchomości o numerach ewidencyjnych: (...), (...), (...) w obrębie (...), (...), położonych przy ul. (...), na terenie dzielnicy W. w W.; ewentualnie w razie uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz w ww. części wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósl o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Należy w całości podzielić zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 4 ust. 1 w w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela oraz art. 28 ust. 1 upzp.

Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Takie wyważenia i zastosowania zasady proporcjonalności, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, zabrakło w niniejszej sprawie. Przedstawiona dokumentacja planistyczna wskazuje na jakikolwiek brak racjonalnego uzasadnienia dla przebiegu projektowanych dróg publicznych (...), (...) i (...). Drogi te w obszarze działek skarżącego zostały wytyczone przez teren, gdzie zgodnie z pozwoleniem na budowę wzniósł budynki mieszkalne. W przypadku realizacji tych dróg, konieczne byłoby w zasadzie wyburzenie budynków, aby zrealizować drogi mające na tym odcinku zapewnić dostęp do działek nr (...), nr (...). Ingerencja taka nie pozostaje w racjonalnej proporcji do wprowadzonego ograniczenia. O ile można zrozumieć wytyczenie autostrady czy drogi ekspresowej w konturach nowych budynków mieszkalnych, co oznacza konieczność ich wyburzenia, to trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego przebiegu dróg dojazdowych.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że odpowiada prawu zaprojektowanie sieci dojazdowych dróg publicznych, w całkowitym oderwaniu od wydawanych pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych. Kwestionowany układ dróg dojazdowych w odniesieniu do działek nr (...), nr (..) i nr (...) (obręb (...)), nie uwzględnia zmian zagospodarowania terenu, które dokonały się w trakcie procedury planistycznej.

Niezasadne natomiast w są zarzuty dotyczące ustalania zasad scalania, ponieważ w żaden sposób nie wykazano aby zapis § 11 ust. 5 planu naruszał interes prawny skarżącego i uniemożliwiał mu bądź ograniczał wykonywanie prawa własności (współwłasności do gruntu). Określenie zasad scalenia i podziału odpowiada prawu. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa i umożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 Ppssa, do rozpoznania przez NSA skargi na ww. plan miejscowy i stwierdzenia jego nieważności w zakresie działek nr (...) nr (...) oraz nr (...). jako naruszających art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3, art. 6 upzp oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jak również oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Przebieg dróg publicznych przez te działki został bowiem wytyczony bez wyważenia prawa własności i z naruszeniem władztwa planistycznego. Plan miejscowy w odniesieniu do ww. działek istotnie ogranicza wykonywanie prawa własności, uniemożliwiając przeprowadzenie w przyszłości prac budowlanych wymagających zgodności z planem czy podziałów geodezyjnych.

Z uwagi na charakter powyższych uchybień, brak było jednak podstaw do stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości, a Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny legalności tylko w zakresie w jakim plan narusza interes prawny skarżącego. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 Ppssa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do działek nr (...), nr (...) i nr (...) z obrębu (...). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa.