Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Małgorzata Jaśkowska Irena Kamińska Izabella Kulig-Maciszewska Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Marek Stojanowski (współsprawozdawca) Protokolant: starszy asystent Łukasz Pilip z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej L. N. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 635/11 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 116/12: "Czy w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi samo przez się negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego?" podjął następującą uchwałę: Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały.

Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących poważne wątpliwości, wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił M. Ś. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że ze złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż osoba wymagająca opieki – S. S. pozostaje w związku małżeńskim, a więc na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne M. Ś. nie przysługuje.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że decyzja nie narusza obowiązującego prawa, lecz z innych względów niż podniesiono w uzasadnieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wskazując na treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ stwierdził, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przedstawionym w tym przepisie znaczeniu oznacza osobę bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych w nim formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z tej możliwości nie skorzystała. Wskazując na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), Kolegium uznało, że osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie lub innej pracy zarobkowej, co prowadzi do wniosku, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10, organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w odniesieniu do osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik, nie można mówić, iż zaliczają się do którejś z kategorii wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Standardowym kryterium przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w niniejszej sprawie bezspornie nie miało miejsca. Sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza zatem daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów.

Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej.

Po rozpoznaniu skargi M. Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką ubiega się córka będąca właścicielką gospodarstwa rolnego i w związku z tym podlegająca obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik.

Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z treści tego przepisu Sąd wywnioskował, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie - za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 pkt 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Ponadto wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wśród przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymienia się zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika, do którego gospodarstwo należy, a wykonywanie konkretnych czynności może być zlecone innym osobom. Gospodarstwo rolne może wreszcie zostać wydzierżawione czy po prostu leżeć ugorem i pozostawać bez uprawy. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Zatem wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast, co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisu przyjęta przez organ rozszerza w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź, który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tymczasem przesłanką przyznania świadczenia, jak wynika z postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie zaś do art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej zrezygnowała.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy wziąć także pod uwagę treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), który stanowi, że osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Zatem za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Dlatego też wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca, jako rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie wykonywała pracy, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub nie miała możliwości jej wykonywania, to należy ją uznać za osobę niespełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stawia w pozycji uprzywilejowanej rolników, którzy nie muszą rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to stanowisko sprzeczne z ideą tego świadczenia, które z założenia jest rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia lub jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielniej egzystencji.

W motywach uzasadnienia postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż przy bezspornym stanie faktycznym, istota wątpliwości polega na tym, czy okoliczność, że starający się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., tekst ustawy w brzmieniu na dzień wydania decyzji II instancji) jest właścicielem gospodarstwa rolnego podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS i prowadzi to gospodarstwo, pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej.

Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego została faktycznie wprowadzona do polskiego systemu świadczeń rodzinnych w dniu 1 maja 2004 r. Jej pierwotnym założeniem, które zachowało swoje znaczenie do dnia dzisiejszego, było zapewnienie osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Zatem świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia.

Zdaniem składu przedstawiającego zagadnienie prawne w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniła się poważna wątpliwość, co do uprawnienia rolnika do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niewątpliwie zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego zagadnienia.

Według pierwszego stanowiska sam fakt bycia rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Za tym poglądem przemawia taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wskazuje, że uprawnionym do świadczenia jest osoba, która nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej). Rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne nie należy do żadnego z wyżej przedstawionych kręgu osób, bowiem w jego sytuacji nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została zrównana w ustawie o świadczeniach rodzinnych z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy poszukiwać w fakcie, że dana osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność itp.). Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10; 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2018/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2389/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2409/11). W ramach tego poglądu podkreśla się również, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową, ale z niej zrezygnowała lub nie skorzystała z możliwości jej podjęcia. Wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W przypadku rolnika nie może być mowy o bezrobotności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 521/11).

Również zwraca się uwagę na stosowanie wykładni funkcjonalnej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07 uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarobkowych (tak w wyrokach NSA z dnia: 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1393/11; 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 64/12).

Według drugiego stanowiska uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest co do zasady wyłączone. Zasadnicze znaczenie – przy tym stanowisku - ma zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja użytego w art. 17 ust. 1 określenia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", rezygnacja z których stanowi pierwszy, niezbędny warunek uzyskania świadczenia. Zgodnie z art. 3 pkt 22 zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W definicji tej nie wymieniono prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika indywidualnego, jako desygnatu określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Rozszerzająca interpretacja definicji zawartej w art. 3 pkt 22 prowadziłaby do sytuacji, w której osoba będąca w posiadaniu gospodarstwa rolnego, sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, byłaby pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego, wobec czego dla uzyskania możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musiałaby się gospodarstwa rolnego wyzbyć. Z pewnością nie było to celem uregulowania zawartego w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może wykluczać rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem byłoby to sprzeczne z zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2165/11). Zwolennicy tego stanowiska wskazują dodatkowo na występujące w Polsce rozwarstwienie gospodarstw rolnych. Są gospodarstwa duże, w których prowadzona jest działalność rolnicza nierzadko na skalę przemysłową, są także gospodarstwa karłowate, z których rolnik nie może utrzymać siebie i swojej rodziny. Tacy rolnicy podejmują dodatkowe zatrudnienie, szukając w ten sposób możliwości poprawy warunków bytowych własnych i rodziny, gdyż to dodatkowe zatrudnienie nie koliduje z pracą w ich niewielkim gospodarstwie. Rozwarstwienie ekonomiczne społeczności rolniczej pozwala stwierdzić, że fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi w sytuacji, gdy posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (tak w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2005/11).

Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia ponadto zamknięty katalog podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zawarty w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu, mająca pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej wskazuje, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy enumeratywnie wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczającą poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie katalogu podmiotów nieuprawnionych. Nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa wyjście poza wykładnię językową tego przepisu prowadzi organy administracji do stwierdzenia, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik, małżonek rolnika oraz domownik wykonujący pracę w tym gospodarstwie, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Dokonywanie wykładni rozszerzającej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości obywateli wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji RP. Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego. Sytuacja małorolnych rolników i ich rodzin nie różni się od sytuacji nierolniczej części obywateli i ich rodzin, gdyż zarówno jedni jak i drudzy nie mogą podjąć zatrudnienia w celu poprawy warunków bytowych z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyroki NSA z dnia: 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2136/11; 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2005/11; 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2165/11; 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2203/11).

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "W świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego".

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że analiza treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do konkluzji, że ustawodawca ograniczył pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" generalnie do wykonywania jej przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Wyraźnie zaznacza się, że definicja odnosi się również do działalności gospodarczej, ale o charakterze pozarolniczym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, w sensie ekonomicznym, tym różni się od wskazanych wyżej przypadków aktywności zawodowej, że rolnik jest właścicielem lub posiadaczem środków produkcji w postaci gospodarstwa rolnego, działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań nie skutkuje, co oczywiste, pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Zatem na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie bezrobotności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Unormowana w przepisie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady. Nie może dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego.

Jeżeli tak, to w pierwszej kolejności ocenie poddać należy, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w kwestii przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne, zarysowały się wątpliwości prawne o kwalifikowanym charakterze wymagające przeprowadzenia przez powiększony skład sędziów wykładni mającej doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy prawnej, której skutkiem będzie jej "prawidłowe rozumienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618).

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w postanowieniach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został ukształtowany przez ustawodawcę na skutek m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A z 2008 r., poz. 107).

Celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad niepełnosprawnym, jeśli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Sprawujący opiekę lub niosący długotrwałą pomoc niepełnosprawnemu właśnie przez niepełnosprawność tej osoby jest zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Osobą uprawnioną do świadczenia jest bezrobotny z własnego wyboru. Chodzi zatem o zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobie, która z własnej woli nie podejmuje zatrudnienia, bądź z niego rezygnuje, aby sprawować opiekę nad bliską osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie egzystować (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK-A nr 6 z 2008 r., poz. 109).

Świadczenie pielęgnacyjne w istocie jest instytucją pomocy publicznej wobec osób bliskich osobie niepełnosprawnej w celu zabezpieczenia ich egzystencji. W ten sposób ustawodawca wypełnił nakaz wynikający z dyspozycji normy programowej art. 69 Konstytucji RP, która stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołana norma konstytucyjna zawiera stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Niewątpliwie ustrojodawca wyznacza ustawodawcy zwykłemu obowiązek stworzenia rozwiązań zapewniających efektywne wsparcie dla osób niepełnosprawnych zarówno, jeśli chodzi o poziom zaspokajania ich potrzeb, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie. Nie można natomiast przepisu art. 69 uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać wyłącznie, jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych.

Zagadnienie budzące istotne wątpliwości prawne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w związku z przyznawaniem świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy osoba będąca rolnikiem i prowadząca gospodarstwo rolne może być uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Ustawodawca, w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określił podmioty uprawnione do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając jednak jego przyznanie od spełnienia przesłanki funkcjonalnej: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Ocena normatywna spełnienia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasadniczo powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawowe znaczenie dla zdekodowania normatywnego pojęcia: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma definicja legalna pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" sformułowana w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stanowi, że pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z pewnością enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego: "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wyklucza możliwość zastosowania w tym przypadku wykładni rozszerzającej, gdyż to definicja legalna wyznacza sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych. W omawianym przypadku zakaz odnosi się do uzupełniania w drodze wykładni zamkniętego wyliczenia katalogu znaczeń pojęcia: "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Trzeba mieć na uwadze, że treść definicji legalnej nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Nie jest też dopuszczalne uzupełnianie w drodze wykładni regulacji, w których wyliczenie podane przez normodawcę ma charakter zamknięty (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 198).

Ustawodawca ustalił definicję zatrudnienia w stylizacji enumeratywnej pozytywnej wskazującej, że wyraz definiowany "zatrudnienie, inna praca zarobkowa" odnosi się wyłącznie do podstaw zarobkowania wyliczonych w art. 3 pkt 22 ustawy, co oznacza, że nie miał na celu posługiwanie się tym pojęciem w szerokim, funkcjonalnym znaczeniu. Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. W prawoznawstwie, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości, co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych, czy systemowych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności jednak nie zachodzi. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy, podając definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił expressis verbis prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie.

W przepisie definicyjnym ustawodawca ograniczył pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" generalnie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m. in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 62), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje, jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (np. lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, że jest to działalność gospodarcza. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 określa się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.

Jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy.

Zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia: "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej.

Na zawodowy charakter działalności rolniczej wskazuje zarówno użycie w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników określenia "rolnik", oznaczającego specyficzne zajęcie i związane z nim umiejętności, jak i to, że ustawa ta przyjmuje zasadę wyłączenia z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osób spełniających warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3), dopuszczając jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a). Unormowanie to wskazuje jasno cel ustawodawcy, jakim jest zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania (zob. np. art. 7 ust. 2 i 16 ust. 2 pkt 1 ustawy), i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Stały charakter, jako kolejna cecha działalności rolniczej, wynika z istoty określenia "prowadzenie działalności". Potwierdzają ją także przepisy ustawy, z których wynika, że stały charakter takiej działalności ustawodawca uważa za oczywisty. W szczególności do takiej konkluzji powadzi treść artykułów 7 ust. 2 i 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którymi ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek podlega inny (niż osoba, której gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny) rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania. Osobisty charakter działalności, jako cecha działalności rolniczej, oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników.

Należy dodać, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności. Założenie takie leży wyraźnie u podłoża regulacji rolniczego ubezpieczenia wypadkowego i chorobowego (art. 7-14 ustawy), które ma rację bytu tylko w przypadku istnienia wskazanego związku prowadzenia działalności z pracą w gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności łączących się z prowadzeniem działalności rolniczej. Praca ta lub czynności nie muszą jednak mieć charakteru pracy fizycznej. Mogą, jak wyjaśniał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCP 1988, nr 12, poz. 166), polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Należy również podkreślić, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok SN z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278).

Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu (por. stanowisko SN zawarte np. w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt II URN 50/87, LEX nr 14647; z dnia 3 lipca 1987 r., sygn. akt II URN 132/87, OSNCP 1988 nr 10, poz. 147 oraz w uchwale z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 5/04, OSNP 2004, nr 22, poz. 389). W uzasadnieniu uchwały II UZP 5/04 Sąd Najwyższy utożsamił utratę zdolności do pracy w gospodarstwie rolnym z utratą możliwości jego prowadzenia.

Przyjęte wyżej rozumienie pojęcia prowadzenia działalności rolniczej znajduje dodatkowe potwierdzenie w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 803), która do cech pojęcia rolnika indywidualnego zalicza, między innymi, osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, wprowadzając domniemanie, że taki stan rzeczy występuje, gdy dana osoba podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności w gospodarstwie rolnym (art. 6).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Należy przy tym zauważyć, że np. praca świadczona w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem (art. 22 Kodeksu pracy). Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne, ale i organizacyjne. Oznacza to obowiązek pozostawania w wyznaczonym czasie w dyspozycji pracodawcy w miejscu wykonywania pracy lub w innym miejscu wskazanym przez niego (art. 128 Kodeksu pracy). Pracodawcy przysługuje kompetencja do wydawania wiążących pracownika poleceń dotyczących sposobu, miejsca i czasu wykonywania pracy (art. 100 § 1 Kodeksu pracy). On wydaje regulamin pracy określający porządek pracy w zakładzie (art. 104 Kodeksu pracy), którego przestrzeganie stanowi jeden z podstawowych obowiązków pracownika (art. 100 § 2 pkt 2 Kodeksu pracy; por. wyrok SN z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. akt II UKN 567/00, OSNP 2003 r., nr 14, poz. 341).

Wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w postanowieniach art. 17 ust. 5 określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprost nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jako rolnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Prokuratora, że wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się do jakiś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź umieszczenia w rodzinie zastępczej lub pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, jako że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala także skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozważając zagadnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne, w kontekście urzeczywistnienia przesłanki funkcjonalnej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie można także tracić z pola widzenia faktu, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), m. in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową.

Wydaje się, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Pominięcie ustawodawcze może dotyczyć rozmaitych treści odnoszących się do przedmiotu regulacji: kwestii materialnoprawnych, procedury, czy zakresu normowania. Jedna z postaci takiego pominięcia polega na tym, że ustawodawca, regulując jakąś sytuację prawną, nie uwzględnia w niej określonej grupy, czy określonego przedmiotu, bądź zakresu działania. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, należy uznać, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne.

Powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.

Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z dnia: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

Dodatkowo należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat". Zgodnie z art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analizując przedstawione w petitum zagadnienie prawne trzeba również wziąć pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ). Rozporządzenia Rady nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o UE, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń.

Powołane rozporządzenia stosuje się do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej w ujęciu postanowień rozporządzenia należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym, należy dodać, że chodzi o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pojęcie pracownika ma zatem szerokie znaczenie (por. G. Uścińska, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, "Polityka Społeczna" 2010, nr 11–12, s. 2). Za pracownika należy również uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Pracownikiem w rozumieniu prawa UE jest osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie (zob. np. wyroki ETS: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85, Lawrie-Blum, a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07, Petersem; por. też K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX 2012 r.).

Postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości UE, niewątpliwie wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy.

Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.