Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód w Krakowie na uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. nr XXI/231/11 z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XLIII/570/12 w przedmiocie uchwały w sprawie cen i opłat za usługi przewozowe skargi oddala

Rada Miasta Krakowa w dniach: 6 lipca 2011 r. i 25 kwietnia 2012 r. podjęła odpowiednio uchwały w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych oraz przepisów taryfowych w komunikacji miejskiej realizowanej na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz gmin sąsiadujących, które przystąpiły do porozumienia w celu wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego (nr XXI/231/11) oraz zmiany tej uchwały (nr XLIII/570/12).

W uchwałach określono opłaty dodatkowe podstawowe i obniżone za jazdę bez ważnego biletu w formie tabelarycznej. W tabeli stanowiącej załącznik do zaskarżonych uchwał ustalono więc poszczególne kwoty (od 70 zł do maksymalnie 400 zł w uchwale nr XXI/231/11 i od 105 zł do maksymalnie 500 zł w uchwale nr XLIII/570/12) za przejazd pasażera ważnego biletu, za przejazd pasażera bez dokumentu uprawniającego do przejazdu ulgowego; za naruszenie przepisów o przewozie rzeczy i zwierząt oraz za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy.

Na powyższe uchwały, w części dotyczącej ustalenia kwot opłat dodatkowych za jazdę bez ważnego biletu oraz naruszenie przepisów o przewozie rzeczy I zwierząt i spowodowanie zatrzymania lub zmiany środka transportowego bez przyczyny, wniósł skargi Prokurator

Zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucił:

1/ istotne naruszenie art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) polegające na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie wysokości opłat dodatkowych za: przejazd pasażera bez ważnego biletu bądź dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego, przejazd pasażera bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do przejazdu ulgowego, naruszenie przepisów o przewozie zwierząt oraz spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny, podczas gdy z treści art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa przewozowego wynikało upoważnienie do wydania przepisów określających wyłącznie sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych, a nie ich wysokości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwał w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym wypadku aktów prawa miejscowego, przez organy administracji publicznej, przynależne do władzy wykonawczej i stanowi wyjątek, co prowadzi do wniosku, że upoważnienie ustawowe do tworzenia prawa przez organ administracyjny musi być zawsze poddane wykładni ścieśniającej.

Skarżący podniósł, że brak było podstaw do ustalania w przepisach lokalnych wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, ponieważ upoważnienie zawarte w art. 34a ust. 1 Prawa przewozowego obejmowało wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania ich wysokości. Zatem uchwała w zaskarżonej części dotknięta była istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wysokość opłaty dodatkowej została ustalona przez wskazanie skonkretyzowanej kwoty pieniężnej.

Skarżący wskazał również, że okoliczność utraty mocy obowiązującej przepisów uchwały w zaskarżonej części nie miała znaczenia dla możliwości wyeliminowania ich z mocą wsteczną z obrotu prawnego w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej całkowitą bezzasadność.

Strona przeciwna podniosła, że regulacje dotyczące opłaty dodatkowej wprowadzone w formie tabelarycznej odpowiadały przepisom prawa, ponieważ, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2018 r. poz.2016) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polegało w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat o których mowa w ustawie Prawo Przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Strona przeciwna wskazała, że przepis ten był zatem przepisem szczególnym do regulacji art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego ponieważ wskazywał on na upoważnienie organizatora do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w Prawie przewozowym, a nie tylko sposobu ustalenia wysokości tychże opłat. Zatem organ gminy posiadał jako organizator transportu zborowego, ustawowe upoważnienie do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat o których mowa w Prawie przewozowym w tym do ustalania wysokości opłat dodatkowych.

Na rozprawie 25 lipca 2019 r. Sąd połączył obie skargi (prowadzone dotychczas odrębnie pod sygnaturami akt: III SA/Kr 474/19 i III SA/Kr 475/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił je prowadzić pod wspólną sygnaturą III SA/Kr 474/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zborowym rada gminy była ustawowo uprawniona do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983), za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W ocenie Sądu, Rada Miasta Krakowa mogła więc skorzystać z ww. art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o transporcie zbiorowym, który to przepis (mający charakter szczególny) wyłączał ogólną regulację z art. 34a Prawa przewozowego.

Skoro zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym rada gminy może ustalać opłaty za przewóz i inne opłaty, o których mowa w Prawie przewozowym (tj. m.in. opłaty dodatkowe i manipulacyjne z art. 34a Prawa przewozowego), to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu dopuszczalne jest ustalenie konkretnych stawek kwotowych, a nie tylko sposobu ustalenia tego typu opłat.

Odmienna interpretacja byłaby wykładnią ścieśniającą, co wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie jest dopuszczalne. Wszelkie wyjątki od reguły, a więc i zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) należy interpretować wprost tj. zarówno nie rozszerzająco, ale też i nie ścieśniająco. Organy samorządu terytorialnego zgodnie z powołanym w skardze art. 94 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Taką podstawą prawną jest ww. art. 15 ustawy o transporcie zbiorowym odczytywany w łączności z art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego. Skarżący nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego organy samorządu terytorialnego nie mogły skorzystać z możliwości ustalenia opłat kwotowo, skoro ww. art. 15 ust.1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przewidywał tego typu możliwości.

Co więcej, Sąd zauważa, że ustalenie w uchwałach konkretnych kwot, zgodne było z literalnym brzmieniem art. 15 ust.1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ale również z zasadą pewności prawa. Opłaty dodatkowe ustalone w zaskarżonej części uchwał, miały bowiem niewątpliwie charakter sankcji administracyjnej. Ustalenie tych kwot w sposób ściśle określony, zgodne było więc z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji). Zasada ta jest szczególnie istotna przy tworzeniu przepisów stanowiących podstawę do wymierzania (nakładania) sankcji o charakterze administracyjnym. W literaturze prawniczej podkreśla się, że jedną z cech określoności norm prawa jest precyzyjność przepisów pozwalająca adresatom norm samodzielnie ustalić skutki naruszenia konkretnych przepisów (por. G. Koksanowicz; Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22; https://journals.umcs.pl/sil/article/viewFile/49/46 ).

Sąd rozpoznał obydwie skargi łącznie na podstawie art. 111 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Obydwie uchwały dotyczyły tego samego zagadnienia (tj. opłaty dodatkowe), a skargi oparte zostały na identycznym zarzucie tj. wykroczenia przez Radę Gminy Krakowa poza zakres upoważnienia ustawowego. Zasadne więc było łączne rozpoznanie sprawy.

Z tych to powodów Sąd skargi oddalił zgodnie z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.