Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie należności z tytułu nienależnie pobranych przez W. M. (ur.: 1991-[...]) oraz J. M. (ur.: 1995-[...]) zaliczek alimentacyjnych, w okresie od 1 listopada 2005 r. do 31 maja 2006 r., po 170,00 zł miesięcznie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 7, art. 10, art. 61, art. 61 a w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 2 pkt. 4, art. 9a, art. 12 ust. 1, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., nr 86 poz. 732 ze zm.), dalej "ustawa o postępowaniu", art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), dalej "u.ś.r.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął w głównej mierze art. 61 a § 1 w związku z art. 28 K.p.a.

Najistotniejszą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy W. M. jako dłużnik alimentacyjny zobowiązany na podstawie tytułu wykonawczego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osób uprawnionych tj. W. i J. M., posiada legitymację prawną do zainicjowania postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji administracyjnej świadczeń nienależnie przez osoby uprawnione pobranych. Dlatego też rozstrzygnięcie wymagało analizy art. 28 K.p.a., który ustanawia formalny krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 28 K.p.a. ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje, że o legitymacji prawnej upoważniającej do wszczęcia i uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym decydują dwa czynniki tj. posiadanie interesu prawnego bądź zwolnienie odpowiednio nałożenie obowiązku.

W sprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. do siedziby Miejsko - Gminnego OPS doręczono wniosek W. M. w przedmiocie ustalenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci wypłaconych przez Ośrodek w okresie od 2005-11-01 do 2006-05-31 zaliczek alimentacyjnych.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] ustalono na rzecz osób uprawnionych tj. W. oraz J. M. prawo do zaliczki alimentacyjnej wysokości po 170,00 zł miesięcznie w okresie od 2005-11-01 do 2006-08-31. Decyzja ta rozstrzygnięciem z dnia [...] 2007 r. została zmieniona w ten sposób, że świadczenie w maju 2006 r. wyniosło 54,14 zł na każdą z osób uprawnionych, zaś nadpłacona zaliczka alimentacyjna za okres maj, czerwiec i lipiec 2006 r. podlegała zwrotowi jako kwota nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ pismem z dnia 28 lipca 2006 r. oraz z dnia 4 września 2006 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym poinformował organ o skuteczności egzekucji poczynając od czerwca 2006 r.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że w okresie, w którym W. oraz J. M. otrzymywali zaliczki alimentacyjne, W. M. (dłużnik) przekazywał środki pieniężne w wysokości po 700 zł miesięcznie, nie wskazując jednak w dowodach nadania przekazów podstawy ww. przysporzeń. Ten fakt stanowi podstawę wniosku W. M. (dłużnika) w przedmiocie ustalenia należności z tytułu nienależnie pobranych przez osoby uprawnione zaliczek alimentacyjnych, który twierdzi, że przysporzenia te miały zaspokoić roszczenie alimentacyjne osób uprawnionych.

We wniosku jako podstawę przyznającą skarżącemu przymiot strony wskazano art. 15 ustawy o postępowaniu jak również art. 30 ust. 2 pkt. 2 u.ś.r. w zw. z art. 28 K.p.a. Interesu prawnego w wydaniu przez organ decyzji o ustaleniu należności z tytułu nienależenie pobranych zaliczek alimentacyjnych wnioskodawca upatrywał w obowiązku zwrotu pobranych przez M. S. (przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych) zaliczek alimentacyjnych.

Organ uznał, że dłużnik alimentacyjny jako osoba zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia w drodze decyzji świadczeń nienależnie pobranych. Obowiązek zwrotu pobranych przez osoby uprawnione zaliczek alimentacyjnych nie skutkuje zarówno powstaniem u zobowiązanego interesu prawnego w załatwieniu sprawy, jak również powstania czy też zwolnienia z obowiązku - w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Organ zwrócił uwagę na ukształtowany w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym to dłużnik alimentacyjny jako osoba zobowiązana do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych zaliczek alimentacyjnych nie posiada interesu prawnego w wyeliminowaniu decyzji ustalającej prawo do ww. świadczenia.

Organ stwierdził, że żaden przepis ustawy o postępowaniu nie daje dłużnikowi alimentacyjnemu legitymacji do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie, bowiem z treścią art. 15 ww. ustawy "Osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. ". Dodatkowo zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy uznać "świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia". Zatem zarówno w/w przepisy jak również pozostałe normy zawarte w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie wskazywały na możliwość zainicjowania przez dłużnika alimentacyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia przez organ właściwy wierzyciela świadczeń nienależnie pobranych.

Postanowienia zawarte w dalszej części art. 30 u.ś.r. wskazują, że postępowanie to może zostać zainicjowane z urzędu, w każdym przypadku, gdy organ właściwy wierzyciela poweźmie wiadomość o realizacji którejkolwiek przesłanki określonej w art. 30 ust. 2 pkt 1 do 4. Ww. przepisy nie wskazują na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z inicjatywy tak zarówno dłużnika alimentacyjnego jak również osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej. Dlatego też postępowanie to zawsze wszczynane będzie z urzędu, zaś impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych może być między innymi informacja przekazana przez dłużnika alimentacyjnego. Ocena jednak czy w danej sprawie powinno zostać wszczęte postępowanie należy do wyłącznej kompetencji organu właściwego wierzyciela.

Interesu prawnego, dającego legitymację procesową skarżącemu (dłużnikowi alimentacyjnemu) do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia przez organ właściwy wierzyciela świadczeń nienależnie pobranych organ nie stwierdził także w obowiązku zwrotu kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych do świadczeń w postaci zaliczek alimentacyjnych. W tym, bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych, które to osoba zobowiązana ma obowiązek realizować na rzecz osób uprawnionych znajduje swoje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności (tytuł wykonawczy). Dlatego też dłużnik alimentacyjny posiada jedynie interes faktyczny w wyeliminowaniu tak zarówno decyzji ustalającej na rzecz osób uprawnionych prawo do zaliczki alimentacyjnej jak również w wydaniu rozstrzygnięcia o nienależnie pobranych przez osoby uprawnione zaliczkach alimentacyjnych. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, nie powoduje powstania po stronie dłużnika alimentacyjnego nowego zobowiązania, zaś jej podstawowym dla dłużnika skutkiem jest zmiana wierzyciela z osoby fizycznej na instytucję państwową, która ma być zarówno gwarantem jak i zabezpieczeniem możliwości skutecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych.

Odnosząc się do argumentów wskazanych przez skarżącego w uzasadnieniu wniosku, organ wyjaśnił, że okoliczność zaliczenia bądź nie zaliczenia przysporzeń dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych na poczet zaległości alimentacyjnych wywiera bezpośrednie skutki prawne w postaci zmniejszenia zadłużenia w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonego przez właściwego komornika sądowego. Zgodnie, bowiem z art. 13 ustawy o postępowaniu "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3- 6.". Z kolei ust. 2 w/w artykułu stanowi, że "Dłużnik alimentacyjny, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, nie może żądać zwolnienia z egzekucji powołując się na zapłacenie świadczeń alimentacyjnych do rąk osoby uprawnionej." Okoliczność spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika sądowego i tylko w tym postępowaniu może nastąpić uznanie zaspokojenia roszczeń alimentacyjnych i proporcjonalne do wysokości przekazanych na rzecz osób uprawnionych, zmniejszenie zadłużenia.

Organ stwierdził, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych może być jedynie osoba, wskazana w art. 15 ustawy o postępowaniu. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje krąg osób, których to decyzja stwierdzająca zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczek alimentacyjnych jak również obowiązku ich zwrotu dotyczy. Postanowienia art. 15 ustawy o postępowaniu należy odczytywać łącznie z art. 32 ust. 2 u.ś.r.. W tym, bowiem przypadku ustawa traktująca o zaliczce alimentacyjnej w art. 18 ust. 2 wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach w niej nieuregulowanych, jeżeli postanowienia te nie pozostają w stosunku sprzeczności. Z kolei zgodnie z art. 15 ww. ustawy do zwrotu zaliczek alimentacyjnych zobowiązana jest jedynie osoba, która pobrała nienależne świadczenia. Stroną postępowania może być więc tylko i wyłącznie osoba, w stosunku do której znajdują zastosowanie przesłanki określone w art. 32 ust. 2 u.ś.r.

Dlatego też stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczek alimentacyjnych zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt. 2 u.ś.r., będzie osoba która za pomocą przedstawienia fałszywych zeznań lub dokumentów albo innego, świadomego działania/zaniechania wprowadziła organ właściwy wierzyciela w błąd, co doprowadziło do wypłaty lub przyznania zaliczek alimentacyjnych. Każda zaś osoba trzecia, której nie przyznano lub nie wypłacono zaliczek alimentacyjnych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń nie będzie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w ww. postępowaniu.

W. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż nie jest stroną postępowania oraz naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. przez niewszczęcie postępowania na żądanie strony. Wniósł uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia.

Wskazał, iż organ wydał decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie M. S. o niepłaceniu przez niego alimentów na rzecz synów. We wniosku wykazał ten fakt przedstawionymi dowodami dokonania przekazów pocztowych.

Ponadto, w związku z decyzją o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej dla W. oraz J. M. w wysokości po 170 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2005r. do 31 maja 2006r., skarżący pozostaje obecnie dłużnikiem alimentacyjnym i jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o sygn. akt [...], w związku z czym posiada interes prawny i jest stroną w sprawie.

Podniósł, że zgodnie z powszechnie panującym w doktrynie przekonaniem, interes prawny lub obowiązek czyniąc przydający podmiotowi przymiot "strony" mogą wynikać nie tylko bezpośrednio z wydanej przez organ decyzji, ale również związek ten może być pośredni, (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000. "...postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem".).

Wydanie przez organ decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej rozstrzyga pośrednio o obowiązku dłużnika alimentacyjnego do zwrotu kwoty pobranej przez uprawnionego z tytułu przyznanej zaliczki alimentacyjnej. W związku z faktem, iż w chwili obecnej skarżący jest zobowiązany do uiszczenia kwoty pobranej nienależnie zaliczki alimentacyjnej, prowadzone przeciwko niemu jest postępowanie egzekucyjne na wniosek MGOPS.

Organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w sposób oczywisty naruszył art. 61 § 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. nr [...] - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 61 a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 61 § 1 i art. 61 a k.p.a. podnosząc, że powyższa regulacja zezwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

W sprawie oparto odmowę wszczęcia postępowania na przesłance podmiotowej tj. brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie. Organ I instancji uznał, iż w związku z faktem braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony nie może zostać uwzględniony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie należności z tytułu nienależnie pobranych przez osoby uprawnione tj. W. M. oraz J. M. zaliczek alimentacyjnych w okresie od 2005-11-01 do 2006-05-31 po 170,00 zł miesięcznie.

Przedmiotem sporu w sprawie jest posiadanie przez dłużnika alimentacyjnego przymiotu strony w sprawie o ustalenie należności z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych przez osoby uprawnione.

Oceniając, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie powołał się na treść art. 28 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki.

Odnosząc się do argumentów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że z art. 28 K.p.a. wynika jedynie wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Jeżeli następuje stwierdzenie, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, to nie jest dopuszczalne określanie stopnia hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy "pośrednio" interesu prawnego, co podkreślono w zażaleniu oznacza w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem.

Kolegium podzieliło w całości wskazania organu I instancji i dodatkowo wyjaśniło, że istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w tym przypadku, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, ponieważ art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, zaś ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Natomiast przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ zauważył, że art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby, bowiem ustawa uważała dłużnika alimentacyjnego za stronę takiego postępowania, art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny, ponieważ stronie są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie i dlatego nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu.

W takiej sytuacji również stwierdzenie - w trybie szczególnym dotyczącym weryfikacji ustaleń decyzji ostatecznej tj. czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną - jako pochodne decyzji w sprawie przyznania świadczenia, nie mogą dotyczyć sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego.

Tak więc, po stronie skarżącego nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkuje tym, że nie jest stroną takiego postępowania.

Kolegium podzieliło także wskazania organu I instancji, iż interesu prawnego wnioskodawcy nie należy upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym, bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych.

W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie prawa, a to przez utrzymanie w mocy błędnego postanowienia organu I instancji, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodatkowo podniósł, że za sprzeczne z porządkiem prawnym oraz wszelkimi zasadami współżycia społecznego uznać należy taką wykładnię przepisów, zgodnie z którą osoba zobowiązana pozbawiona jest możliwości zakwestionowania istnienia samego zobowiązania, jak również przedstawienia swoich racji, popartych dowodami.

Postanowienie Kolegium pozostawia, zatem w obrocie prawnym decyzję opartą na fałszywym oświadczeniu osoby upoważnionej oraz obciąża bezzasadnymi kosztami osobę zobowiązaną, której odmawia przymiotu strony, by mogła polemizować z takim stanem rzeczy, godzącym w podstawowe zasady państwa prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] ustalił na rzecz osób uprawnionych tj. W. oraz J. M. prawo do zaliczki alimentacyjnej wysokości po 170,00 zł miesięcznie w okresie od 2005-11-01 do 2006-08-31 - na podstawie art. 104, 107, 108 kpa oraz art. 7, 8, 9, 9a, 10, 12 ust. 3, 15, 17, 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.).

Decyzja ta decyzją tego samego organu z dnia [...] 2007 r. Nr [...] została zmieniona w ten sposób, że:

- świadczenie w maju 2006r. wyniosło 54,14 zł na każdą z osób uprawnionych,

- z dniem 1 czerwca 2006 r. uchylono prawo do zaliczki alimentacyjnej na dzieci W. oraz J. M., oraz

- zobowiązano M. S. – M. do zwrotu nadpłaconej zaliczki alimentacyjnej za okres maj, czerwiec i lipiec 2006 r. z odsetkami w kwocie 991, 42 zł jako kwotę nienależnie pobranych świadczeń.

Podstawę prawną tej decyzji stanowiły art. 104, 107 163 kpa w związku z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 7, 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie istotą sporu w sprawie jest posiadanie przez dłużnika alimentacyjnego przymiotu strony w sprawie o ustalenie należności z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych przez osoby uprawnione, ponieważ oparto odmowę wszczęcia postępowania na przesłance podmiotowej tj. brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie. Organ I instancji uznał, iż w związku z faktem braku po stronie wnioskodawcy - obecnie skarżącego- przymiotu strony nie może zostać uwzględniony wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie należności z tytułu nienależnie pobranych przez osoby uprawnione tj. W. M. oraz J. M. zaliczek alimentacyjnych w okresie od 2005-11-01 do 2006-05-31 po 170,00 zł miesięcznie. Zdaniem organu I instancji, po stronie skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkuje tym, że nie jest stroną takiego postępowania i stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a K.p.a., które to stanowisko podzielił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 i 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zaś na postanowienie to przysługuje zażalenie. Przepis art. 61 a § 1 należy odczytywać łącznie z treścią art. 61 § 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie może zostać wszczęte z urzędu bądź też na żądanie strony.

Pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 K.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego.

Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.9.1999 r., sygn. IV SA 1285/98, Lex 47898).

Niewątpliwie zasadnie Kolegium wskazało, że istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w rozważanym przypadku, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 K.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r., sygn. IV SA 1106/97).

Do powyższego stanowiska odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.10.2011 r. sygn. I OSK 800/11 stwierdzając, że "W sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 K.p.a." oraz, że "Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al." To stanowisko dotyczyło, więc decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., nr 1, poz. 7 ze zm.) zwanej dalej "u.al.". Jednakże w ocenie Sądu, podzielającego w pełni to stanowisko w sprawie poddanej kontroli, w takiej sytuacji również stwierdzenie - w trybie szczególnym dotyczącym weryfikacji ustaleń decyzji ostatecznej tj. czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną - jako pochodne decyzji w sprawie przyznania świadczenia mogą dotyczyć sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego.

Nietrafnie, zatem w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że przyznanie świadczenia nie ma wpływu na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz będzie to jedynie interes faktyczny dłużnika oraz, że stroną takiego postępowania jest tylko osoba uprawniona, ponieważ art. 15 ust. 1 "u.al." stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, zaś ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wbrew stanowisku organów, obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę w art. 128 K.r.o. – a wyrok Sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym Sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6).

W szczególności instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 u.al.). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 u.al. organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 u.al. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.al. tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 u.al. jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 u.al. organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 u.al.). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Dłużnik alimentacyjny jest, zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al. W takiej sytuacji również stwierdzenie - w trybie szczególnym dotyczącym weryfikacji ustaleń decyzji ostatecznej tj. czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną - jako pochodne decyzji w sprawie przyznania świadczenia, wbrew stanowisku organów, mogą dotyczyć sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego. Przepisy art. 25 u.al. w zw. z art. 28 K.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 u.al.). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego.

W konsekwencji skoro dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al., jest również stroną postępowania zmierzającego do ustalenia czy osoby uprawnione pobrały należnie, czy nienależnie zaliczkę alimentacyjną - jako pochodnych decyzji w sprawie przyznania świadczenia i może skutecznie wnioskować o wszczęcie takiego postępowania, ponieważ zapadłe w takim postępowaniu rozstrzygnięcia dotyczą sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego.

Dlatego też, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczek alimentacyjnych, będzie osoba która za pomocą przedstawienia fałszywych zeznań lub dokumentów albo innego, świadomego działania/zaniechania wprowadziła organ właściwy wierzyciela w błąd, co doprowadziło do wypłaty lub przyznania zaliczek alimentacyjnych. Stroną tego postępowania będzie też dłużnik alimentacyjny, wobec którego po zakończeniu okresu świadczeniowego zostanie wydana decyzja administracyjna o obowiązku zwrotu wypłaconych należności w trybie art. 27 ust. 2 u.al.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy poddanej kontroli Sądu, również w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych przyznanych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm.), dłużnik alimentacyjny posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należy mieć, bowiem na uwadze to, że art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określał, iż dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 %. Ponadto art. 15 tej ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Ponadto zgodnie z art. 13 tej ustawy "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3- 6.". Z kolei ust. 2 w/w artykułu stanowił, że "Dłużnik alimentacyjny, przeciwko któremu prowadzona jest egzekucja świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej, nie może żądać zwolnienia z egzekucji powołując się na zapłacenie świadczeń alimentacyjnych do rąk osoby uprawnionej." Zatem wbrew stanowisku organów, okoliczność spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych nie może mieć znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika sądowego.

Na te okoliczności wskazywał skarżący podnosząc, iż organ wydał decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie M. S. o niepłaceniu przez niego alimentów na rzecz synów oraz, że we wniosku wykazał ten fakt przedstawionymi dowodami dokonania przekazów pocztowych. Ponadto, w związku z decyzją o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej dla W. oraz J. M., skarżący pozostaje obecnie dłużnikiem alimentacyjnym i jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o sygn. akt [...], w związku z czym posiada interes prawny i jest stroną w sprawie.

Uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. W skład kosztów weszły: uiszczony wpis w wysokości 100 zł; wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika 240 zł + 17 zł=357 zł.