Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania oddala skargę.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność uchwały nr XXX/29/09 Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), mimo negatywnej opinii organu właściwego. Organ przytoczył brzmienie art. 3 tej ustawy stwierdzając, że gmina poprzez swoje organy stanowiące posiada kompetencje do ustanawiania własnych herbów, flag, insygniów i innych symboli. Symbole te powinny być ustanowione w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Z tego względu jak wskazał organ, ustawodawca wprowadził wymóg zaopiniowania wzorów symboli przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przedmiotową opinię wydaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z art. 2a ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale jest obowiązana przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł.

Ustanowiony przez Radę Miejską herb Gminy stanowi wizerunek złotej wagi ze złotymi szalkami i imadłem na czerwonym polu. Flagę ustanowiono jako prostokątny, czerwony płat, na którym jest złota waga ze złotymi szalkami i imadłem w środku. Pieczęć Gminy to pieczęć okrągła z herbem oraz jej legendą umieszczoną w otoku zewnętrznym. Sztandar Gminy składa się z dwubarwnej tkaniny w kształcie kwadratu. Na głównym czerwonym płacie umieszczono herb, a na odwrotnej stronie m.in. godło Państwa Polskiego.

Wojewoda wskazał, że tak ustanowione symbole Gminy nie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który swoją negatywną opinię podjął w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej zawierające merytoryczną ocenę nadesłanych projektów wzorów wymienionych symboli. Komisja uznała, że przedstawione projekty symboli są niezgodne z miejscową tradycją historyczną oraz umieszczony na sztandarze wizerunek godła państwowego nie odpowiada wzorowi ustawowemu. Zdaniem organu, tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do opiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, daje organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zaprezentowano taki sam pogląd.

Na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej, Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie i zarzucając:

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz

- naruszenie art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach.

Zdaniem skarżącej, zastosowana przez Wojewodę wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest błędna albowiem ustawodawca nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały w sprawie herbu gminy od uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wzory symboli wymagają zaopiniowania. Taki sposób rozumienia cyt. przepisu jest zgodny ze stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w wyroku sygn.akt II SA/Kr 3089/2003 publ. Lex Polonica nr 367118. W przepisach prawa powszechnego ustawodawca wyraźnie rozróżnia "uzyskanie opinii" oraz "uzyskanie pozytywnej opinii". Reguła racjonalnego ustawodawcy nakazuje tłumaczyć zapisy przepisów prawa zgodnie z ich brzmieniem. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy brak było podstaw do zastosowania przez organ przy jego interpretacji wykładni celowościowej. Skarżąca stwierdziła, że dokonywanie takiej wykładni może bowiem doprowadzić w rzeczywistości do wypaczenia normy prawnej i zastąpienia przez interpretującego samego ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż zostały spełnione wymogi formalne, od których zależy skuteczne wniesienie skargi do Sądu, albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie zastosowania wykładni językowej przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa).

Utrwalona w orzecznictwie i doktrynie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002, s.228).

W ocenie Sądu, całość regulacji normującej ustanawianie w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego herbu, flagi i innych symboli określonych ustawą o odznakach i mundurach prowadzi do wniosku, że przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy należy kierować się wykładnią celowościową, a nie wykładnią językową, albowiem ta ostatnia nie pozwala na ustalenie rzeczywistego znaczenia wskazanej normy prawnej.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własnego herbu, flagi, emblematów oraz insygnii i innych symboli. Wzory tych symboli powinny być ustanowione w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną (ust. 2 art. 3). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3 art. 3). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy koresponduje z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, należy do właściwości Rady Gminy.

Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że kompetencje prawodawcze Rady Gminy, muszą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Symbole stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy powinny być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Trafnie organ wskazuje, że Rada Gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu, flagi czy innych symboli o których mowa w ustawie, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zapewnienie ustanowionym symbolom zgodności z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy gwarantuje opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmowana w oparciu o stanowisko komisji heraldycznej. Komisja heraldyczna jak przewiduje art. 2a ust. 1 ustawy jest organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Składa się z osób wyróżniających się wysokim poziomem wiedzy z zakresu heraldyki i weksylologii, przedstawicieli organizacji, których statutowe cele związane są z heraldyką i weksylologią oraz przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego. Zatem wymogi jakim mają sprostać kandydaci komisji heraldycznej oraz jej status przemawiają za przyjęciem, że stanowisko komisji ma istotne znaczenie merytoryczne dla zgodnego z prawem ustanowienia herbu, flagi i innych symboli przynależnych gminie. Tak specjalistycznej wiedzy nie posiadają radni podejmujący na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy uchwałę w związku z tym, ich stanowisko nie może zapewnić ustanowionym symbolom zgodności z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy i z tego względu jest niemiarodajne.

W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że tylko pozytywna opinia ministra właściwego do spraw administracji wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i tradycją historyczną daje organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach zarówno Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006r. I OSK 462/06, Lex nr 236551, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2004r. OSK 366/04), które zostały przywołane przez Wojewodę Świętokrzyskiego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, który również podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Stanowisko WSA w Krakowie, na które powołuje się skarżący w skardze jest stanowiskiem odosobnionym i z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu nie znalazło akceptacji Sądu orzekającego. Trzeba również podkreślić, że wskazany przez skarżącą wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2005r. OSK 767/04 i dotyczył zagadnienia uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej po podjęciu uchwały w sprawie ustanowienia herbu. Sąd stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy wskazał, że specjalistyczna wiedza zawarta w takiej opinii jest niezbędna radnym do podjęcia uchwały w tym zakresie, co uzasadnia konieczność jej uzyskania przed podjęciem uchwały w sprawie ustanowienia tych symboli.

Reasumując należy uznać, że jeżeli Rada Gminy mimo negatywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania to w sposób istotny naruszyła prawo, ponieważ te symbole zostały ustanowione wbrew wymogom art. 3 ust. 2 ustawy. W tych okolicznościach podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga podlega oddaleniu.

Z podniesionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.