Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Fundacji A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Fundację A w Ł. do załatwienia wniosku K. B. z dnia 31 lipca 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Fundacji A w Ł. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 4. zasądza od Fundacji A w Ł. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.

W dniu 2 stycznia 2015 r. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Fundacji A z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia 31 lipca 2014 r., domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 31 lipca 2014 r., stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, sporządzenia postanowienia sygnalizacyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Fundacja A wniosła o jej oddalenie

i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 31 lipca 2014 r. skarżący skierował do Fundacji A drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej

w postaci kopii treści wystąpienia pokontrolnego, odwołania i ewentualnie kolejnych stanowisk magistratu (dalej "wniosek"). Kolejnymi pismami, nadesłanymi również drogą elektroniczną z dnia 5 sierpnia 2014 r., 16 września 2014 r., 17 września 2014 r. i 9 grudnia 2014 r. skarżący ponaglał Fundację, domagając się udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do treści wniosku i żądania przesłania kopii treści wystąpienia pokontrolnego, odwołania i ewentualnie kolejnych stanowisk magistratu, Fundacja wskazała, że w świetle art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt 4 a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca w szczególności "(...) treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających; treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Jej zdaniem w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż w 2013 r. zostało wszczęte postępowanie kontrolne prowadzone przez Wydział Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. Przedmiotem kontroli było sprawdzenie prawidłowości wykorzystania przez Fundację A z dotacji otrzymanej w 2012 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 ze zm.). Opisane powyżej postępowanie kontrolne nie zostało zakończone i trwa do dziś.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających nie powinna podlegać udostępnieniu w zakresie unormowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej w toku przeprowadzania kontroli, gdyż niejednokrotnie cząstkowe i podlegające późniejszej weryfikacji stanowiska i konkluzje organów kontrolnych mogą wprowadzać w błąd i negatywnie oddziaływać nie tylko na podmioty, których dotyczą, ale także na osoby trzecie. Podanie do wiadomości publicznej dokumentów o charakterze wstępnym, dokumentów zawierających niezweryfikowane i poddawane późniejszej kontroli informacje, nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym i faktycznym. Opublikowanie niesprawdzonych informacji mogłoby być nie tylko mylące, ale też szkodliwe w kontekście dalszego postępowania administracyjnego oraz działalności podmiotu kontrolowanego.

Zdaniem organu komentatorzy wiążą wyrażone w przepisie art. 6 ustawy uprawnienie uzyskania dostępu do danych publicznych jedynie z postępowaniami zakończonymi, co jest racjonalne z punktu widzenia argumentów przytoczonych powyżej. To ograniczenie obejmuje także wystąpienia, wnioski i opinie. Żądane przez skarżącego materiały, mimo iż w świetle ustawy mogą stanowić informację publiczną, są przede wszystkim także materiałem dowodowym w toczącym się postępowaniu.

W konsekwencji, w żądanym przez skarżącego zakresie Fundacja A nie mogła i do dnia dzisiejszego nie może udzielić żądanej informacji.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2015 r. skarżący wskazał, że aż do momentu doręczenia mu przez sąd odpowiedzi na skargę nie uzyskał od organu żadnego stanowiska w niniejszej sprawie. Z tego też powodu podtrzymał dotychczasowe wnioski skargi, domagając się jednocześnie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i złożył do akt kopie pism Urzędu Miasta Ł. przedłużające termin wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem, przekazanej Niepublicznej Szkole Podstawowej Specjalnej Fundacji Pomocy Dzieciom A w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi K.B. jest bezczynność Fundacji A z siedzibą w Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728).

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714).

W przekonaniu sądu Fundacja A z siedzibą w Ł. jest - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jest bowiem podmiotem, który ma status organizacji pożytku publicznego, a cele działania - co wynika z wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego - wskazują na realizację zadań publicznych. Bezsporne jest ponadto, że Fundacja gospodaruje środkami publicznymi, bo uzyskała choćby dotację z budżetu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz.U. nr 95, poz. 425 ze zm. ).

Nie budzi również wątpliwości, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski

i opinie podmiotów ją przeprowadzających oraz o majątku publicznym, w tym o: majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Z utrwalonego na tle powyższych przepisów orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wszelkie protokoły z kontroli, w tym operatów, czy informacje zawarte

w audycie finansowym powstałym w wyniku przeprowadzonej kontroli mają charakter informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.

i podlegają udostępnieniu ( por. np. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2014r. sygn. I OSK 2844/13, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 13 maja 2014r. sygn. IV SAB/Gl 23/14 – Wspólnota 2014/15/6, z dnia 9 stycznia 2014r. sygn. II SA/Sz 1416/13 – Lex nr 1417683, z dnia 13 marca 2013r. sygn. II SAB/Gd 102/12 – Lex nr

1303078 ).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy ( art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ), choć z dodatkowymi wyłączeniami, o których mowa w art. 5 ustawy.

W tej sytuacji należy przyjąć, że dane, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 31 lipca 2014 r., mają charakter informacji publicznej.

W tej sprawie rozważyć zatem trzeba, czy Fundacja pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację

w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że jeśli organ oceni, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej, wówczas winien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie.

Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest w takiej sytuacji skarga na bezczynność organu.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej

w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jeżeli zaś objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.

Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że organ zarówno

w dacie wniesienia skargi, jak i obecnie pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2014 r.

Niewątpliwie organ nie udostępnił informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie poinformował również skarżącego na piśmie, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną. Dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc po upływie niemalże pół roku od wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, Fundacja podjęła próbę wyjaśnienia przyczyn swojego milczenia względem wniosku skarżącego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącego o bezczynności organu i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Jednocześnie sąd w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Fundacja przez ponad pół roku aż do chwili obecnej nie ustosunkowała się do wniosku skarżącego z dnia 31 lipca 2014 r. w jakiejkolwiek przewidzianej prawem formie, pomimo przesyłanych przez skarżącego drogą elektroniczną ponagleń z dnia 5 sierpnia 2014 r., 16 września 2014 r., 17 września

2014 r., 9 grudnia 2014 r., 5 stycznia 2015 r.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne

i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13, w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 124/14, we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 42/14 - wszystkie dostępne na stronie internetowej pod adresem https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też powodu sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył Fundacji grzywnę w kwocie 100 zł, miarkując jej wysokość z uwagi na cele działania Fundacji.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB