Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

I. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. lub bezpośrednio do sądu administracyjnego. Możliwość wywiedzenia tak brzmiącej normy prawnej z przepisów prawa - art. 53 § 1 i art. 54 p.p.s.a. - w drodze ich wykładni przeczy konstatacji, że dany stan rzeczy nie został objęty uregulowaniem przez ustawodawcę, a tym samym nie ma podstaw do zastosowania analogii (analogia legis) z art. 125 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), art. 369 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), czy też art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

II. W świetle art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obowiązany do orzekania na posiedzeniu niejawnym w przypadkach tamże wymienionych, na co wskazuje zastosowanie przez ustawodawcę w obu ww. przepisach wyrażenia „może”. Wybór rodzaju posiedzenia, na którym zostanie rozpoznana skarga kasacyjna, ustawodawca pozostawił do uznania Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 38/13 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

1. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., I SA/Ol 38/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę J. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. (dalej: Dyrektor IS) z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.). Postanowienie jest dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Przebieg postępowania przed Sądem pierwszej instancji:

2.1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie podał, że ww. decyzją Dyrektor IS utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Kontroli Skarbowej w O. z dnia 27 czerwca 2012 r. w przedmiocie zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r., w wysokości 214.398 zł, od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu. Powołana decyzja wraz z prawidłowym pouczeniem o prawie, trybie i terminie zaskarżenia została doręczona Skarżącemu w dniu 27 listopada 2012 r.

2.2. W dniu 24 grudnia 2012 r. Skarżący wniósł bezpośrednio do WSA w Olsztynie skargę na ww. decyzję (por. k. 8 akt sądowych).

3. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (Sądu pierwszej instancji):

Odrzucając skargę Skarżącego WSA w Olsztynie zwrócił uwagę, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 27 listopada 2012 r., zatem termin do wniesienia skargi w sprawie biegł do dnia 27 grudnia 2012 r. Skarga została wprawdzie nadana w placówce pocztowej w dniu 24 grudnia 2012 r., lecz skierowano ją bezpośrednio do Sądu. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się natomiast za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia i może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1-3, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd lub organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie skarga na powyższą decyzję została wniesiona w dniu 28 grudnia 2012 r., gdyż tego dnia została według właściwości przekazana przez WSA w Olsztynie Dyrektorowi IS. Oznacza to, że pomimo prawidłowego pouczenia przez organ o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia Skarżący uczynił to z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, który w niniejszej sprawie upłynął w dniu 27 grudnia 2012 r.

4. Stanowisko Skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:

4.1. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Olsztynie Skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, terminem wniesienia skargi jest data jej nadania przez wojewódzki sąd administracyjny pod adres właściwego organu i w konsekwencji odrzuceniem skargi Skarżącego wniesionej bezpośrednio do WSA w Olsztynie w dniu 24 grudnia 2012 r., a zatem wniesionej na trzy dni przez upływem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upływał z dniem 27 grudnia 2012 r., a która przez WSA w Olsztynie została przekazana właściwemu organowi podatkowemu w dniu 28 grudnia 2012 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną interpretacja przywołanych unormowań p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej w skrócie: Konstytucja RP) prowadzi do wniosku, że prawo do sądu jest zagwarantowane jedynie poprzez zastosowanie analogii legis przy uwzględnieniu art. 125 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej: K.p.k.), art. 369 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej w skrócie: K.p.c.), czy też art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie: K.p.a.). Powołując się na ww. podstawę kasacyjną, Skarżący wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ww. Sądowi; (2) przy uwzględnieniu art. 181 i art. 182 § 1 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

4.2. Uzasadniając podniesiony zarzut kasacyjny Skarżący stwierdził, że ustawodawca w p.p.s.a. nie uregulował sposobu postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego z wniesioną bezpośrednio do niego skargą bez pośrednictwa organu administracyjnego i konsekwencji takiego jej wyekspediowania, w tym zwłaszcza w kontekście wskazania czy tak wniesiona skarga jest skargą wniesioną w terminie pomimo jej złożenia bezpośrednio do sądu administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał expressis verbis skutków prawnych tak doniosłej sytuacji faktycznej. Tym samym występuje luka rzeczywista, a zatem brak jest rzeczywistej regulacji dla tego typu sytuacji, które nie mają charakteru wyjątkowego, a nawet więcej, występują nader często. O istotności braku ustawowej regulacji skutków wystąpienia takiej sytuacji, a zatem wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, świadczy rola sadownictwa administracyjnego, która zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sprowadza się do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, w tym między innymi tą charakteryzującą się korzystaniem z przysługującego jej imperium w związku z władczymi jej formami działania. W celu uzupełnienia luk prawnych extra legem, które powstają gdy system norm bezpośrednich nie wypowiada się expressis verbis o danym stanie faktycznym, który nie jest prawnie obojętny, a zatem gdy organ stosujący prawo nie może znaleźć normy prawnej, z której wynikałyby skutki pozytywne, tworzone są normy pośrednie na wskutek zastosowania reguł argumentacji prawniczej. W ocenie Skarżącego, zasadnym jest zastosowanie analogii legis prowadzącej właśnie do uzupełnienia luki rzeczywistej. Stan faktyczny będący przedmiotem rozważań w sprawie, jako nieuregulowany normą bezpośrednią w p.p.s.a., jest podobny do takich stanów faktycznych, co do których ustawodawca expressis verbis przewidział normy bezpośrednie w K.p.k., K.p.c. czy też K.p.a. co nie tylko uprawnia, lecz obliguje do zastosowania tychże norm bezpośrednich do takiej samej sytuacji faktycznej na gruncie p.p.s.a. Z podobieństwa stanów faktycznych wnioskuje się bowiem o podobieństwie skutków prawnych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Skarżącego, sformułowanego w skardze kasacyjnej, o rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego na rozprawie. W myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżone postanowienie WSA w Olsztynie odrzucającego skargę Skarżącego jest postanowieniem kończącym postępowanie, stąd w rozpoznawanej sprawie możliwe jest zastosowanie normy zawartej w ww. przepisie p.p.s.a. i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, co stanowi wyjątek od zasady orzekania w składzie trzech sędziów na rozprawie, wyrażonej w art. 181 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera obszerną argumentację i w sposób klarowny odzwierciedla stanowisko Skarżącego, stąd w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała konieczność rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W świetle art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obowiązany do orzekania na posiedzeniu niejawnym w przypadkach tamże wymienionych, na co wskazuje zastosowanie przez ustawodawcę w obu ww. przepisach wyrażenia "może". Wybór rodzaju posiedzenia, na którym zostanie rozpoznana skarga kasacyjna, ustawodawca pozostawił do uznania Sądu. Powodem skierowania sprawy na rozprawę może być w szczególności jej skomplikowany charakter, w tym również proceduralny (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 857 i n.; także: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2006 r., II FSK 1390/05, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, że "rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie pozwoli na kontradyktoryjne jej rozpoznanie, co z uwagi na wagę sprawy nie tylko w znaczeniu jednostkowego rozstrzygnięcia z pewnością przyczyni się do wszechstronnej analizy argumentów w niej podanych", taka analiza argumentów Skarżącego jest możliwa w trybie posiedzenia niejawnego, a to ze względu na szerokie uzasadnienie zarzutu kasacyjnego. Tym samym, kierując się zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, gdyż w świetle powyższych uwag jest on bezzasadny.

5.2. Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przepis art. 54 p.p.s.a. wskazuje na pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego składa się zatem za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Wprawdzie skargi nie ma jeszcze w tym momencie w sądzie, ale z tym faktem należy wiązać określone skutki prawne. Wniesienie skargi nakłada na organ administracyjny obowiązek udzielenia odpowiedzi oraz przesłania do sądu akt sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1). Ponadto, wniesienie skargi uprawnia organ do dokonania autokontroli zaskarżonego aktu lub czynności.

Ukształtowane na gruncie art. 54 § 1 p.p.s.a. orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne w swojej ocenie, ponieważ sprowadza się do tezy, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. lub bezpośrednio do sądu administracyjnego (por. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 21 grudnia 2011 r., II FSK 2691/11; z dnia 30 stycznia 2008 r., II FSK 1724/06; z dnia 24 czerwca 2008 r., II OSK 338/08; publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ugruntowany w orzecznictwie pogląd oparty jest na wykładni systemowej, uwzględniającej treść wyżej powołanych przepisów p.p.s.a. O jej prawidłowości świadczy ponadto zgodność z wymogami wykładni funkcjonalnej, bowiem przyjęcie powyższego reżimu zwianego z terminowością wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem właściwego organu jest warunkiem efektywnej realizacji kompetencji organów do dokonywania autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Nie można zaaprobować poglądu Skarżącego jakoby zasadnym w rozpoznawanej sprawie było zastosowanie analogii legis z przepisów art. 125 K.p.k., art. 369 § 3 K.p.c. oraz art. 65 § 1 i 2 K.p.a. Prawidłowo podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ww. rozumowanie z analogii służy do usuwania luk w prawie, jednakże nie zauważa się, iż analogia legis jest tzw. wnioskowaniem inferencyjnym, które nie powinno być stosowane przed dyrektywami wykładni prawa. Skoro w świetle ww. przepisów p.p.s.a. i w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej, możliwe jest zrekonstruowanie normy prawnej, w myśl której o dotrzymaniu terminu ustawowego, wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a., decyduje data nadania w urzędzie pocztowym skargi na adres właściwego organu administracyjnego, niezależnie od tego czy nadania tego dokonuje strona, czy organ lub sąd niewłaściwy do wniesienia skargi, to nie ma potrzeby sięgania po analogię z przepisów art. 125 K.p.k., art. 369 § 3 K.p.c. oraz art. 65 § 1 i 2 K.p.a. Warunkiem sięgnięcia po wnioskowanie z analogii jest stwierdzenie, że określony stan rzeczy nie został unormowany przez przepisy prawa (por. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] Red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 443), czyli występuje luka w prawie. Jednakże możliwość wywiedzenia normy prawnej z przepisów prawa (w rozpoznawanej sprawie z art. 53 § 1 i art. 54 p.p.s.a.) w drodze ich wykładni przeczy konstatacji, że dany stan rzeczy nie został objęty uregulowaniem przez ustawodawcę. Stąd twierdzenie Skarżącego o potrzebie zastosowania analogii legis jest chybione.

5.3. W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy wynika, że Skarżący otrzymał decyzję Dyrektora IS wraz z właściwym pouczeniem w dniu 27 listopada 2012 r. Od tej daty też zaczął biec termin do złożenia skargi w sądzie administracyjnym, wynoszący 30 dni. Przewidziany w ustawie termin, uprawniający do zaskarżenia aktu administracyjnego upłynął dla Skarżącego w dniu 27 grudnia 2012 r. Skarżący wniósł skargę do WSA w Olsztynie w dniu 24 grudnia 2012 r. W dniu 28 grudnia 2012 r. WSA w Olsztynie przesłał skargę na adres Dyrektora IS. W tej sytuacji należy przyjąć, że skoro skarga nie wpłynęła do organu właściwego, jakim był Dyrektor IS w zakreślonym przez ustawodawcę w art. 53 § 1 p.p.s.a. terminie, to skargę taką należało uznać za wniesioną z uchybieniem terminu. Tak też uczynił Sąd pierwszej instancji uznając dzień 28 grudnia 2012 r. za dzień wniesienia skargi, a w konsekwencji z uwagi na uchybienie terminowi odrzucił skargę Skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. są bezzasadne.

5.4. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Skarżącego o pozbawieniu go prawa do sądu, a tym samym naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy wskazać, że za błędne działania lub zaniechania w dokonaniu czynności procesowych mimo podanego mu prawidłowego pouczenia odpowiedzialność ponosi Skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, jego realizacja jest zależna od różnych wymogów proceduralnych, jak np. odpowiedni termin dokonywania czynności, uiszczenie wpisu w prawidłowej wysokości, prawidłowe wykonanie wezwań sądu, czy zachowanie odpowiedniego trybu wnoszenia skargi. W tej sytuacji, skoro przesyłka została przez Skarżącego błędnie zaadresowana i wysłana na adres WSA w Olsztynie, to powoływanie się na ograniczenie prawa do sądu nie może być uznane za skuteczne.

5.5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.