Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 247/14 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność T. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 września 2014 r. II SAB/Kr 247/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na bezczynność T. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał T. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego J. S. z 17 kwietnia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej, oraz 2) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. J. S. wezwał T. z siedzibą w K., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tiret pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo małopolskie, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W odpowiedzi na powyższe przedsiębiorstwo przesyłowe odpowiedziało pismem z dnia 22 maja 2013 r., w którym nie odniosło się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wystosował pismo z dnia 19 lipca 2013 r., w którym zwrócił się z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. T. pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. uzależnił rozpatrzenie złożonego wniosku od przedstawienia szczegółowego wykazu dokumentów, które mają zostać udostępnione.

Wobec przedłużającej się bezczynności spółki w dniu 13 listopada 2013 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów. W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. przedsiębiorca przesyłowy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu 10 lipca 2014 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. z siedzibą w K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący wskazał również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie autora skargi wskazanie zakresu dokumentacji oraz numeru ewidencyjnego działki, której wnioskowane informacje dotyczą w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący.

W odpowiedzi na skargę T. z siedzibą w K. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Podniesiono, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca domaga się udostępnienia decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jego nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 – "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie".

Nie bez znaczenia, zdaniem Spółki, jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie) – dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. "Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsidiariae, przy czym tu subsydiarną miałaby być ustawa" – (P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r.). W pełni aktualny pozostaje przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, że "zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis". Nawet, gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, to i tak skarga w niniejszej sprawie nie, powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej – bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi – nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada. Zwrócono uwagę na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie wskazać, czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem – bez sprecyzowania wniosku – nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy.

Spółka podniosła, że nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych.

Rozpoznając sprawę Sąd wywodził, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, a konkretnie czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. W szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11). Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej, a więc analogiczne także infrastruktury energetycznej, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011).

Niewątpliwie dokumenty wymienione we wniosku skarżącego z dnia 17 kwietnia 2013 r. odpowiadają definicji informacji publicznej. T. jako podmiot zobowiązany będący w posiadaniu tych dokumentów, jest zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki T., jakoby wniosek zawierał zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawca stara się otrzymać. Jest oczywistym, że skoro decyzje, dokumentacja techniczna lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego Spółki T. i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawca nie jest w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty decyzja pochodzi. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwracają się wnioskodawcy. Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca w tej sprawie domagał się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określonego zakresu żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

Sąd nie podzielił także stanowiska Spółki T., że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny. Spółka powołała się przy tym na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i to, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów, które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Przede wszystkim Spółka T. nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego (podkreślenie Sądu), jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych (podkreślenie Sądu) oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego (podkreślenie Sądu), o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Spółka nie wskazała, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Sama Spółka w żadnym zakresie nawet nie wyjaśnia, że takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby uzasadnienia przez Spółkę T. Nawet powołanie się przez Spółkę T. na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił owy materiał archiwalny Także powołanie się przez Spółkę T. na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi – w tej sprawie – podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Nie ulega ponadto wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę przebieg postępowania wynikający z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi spółka nie zrealizowała żądania skarżącego. Spółka w istocie nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 kwietnia 2013 r. Taki stan przedłużającej się bezczynności z pozorami czynności zmierzającymi do załatwienia wniosku skarżącego uznano za rażące naruszenie prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

T. w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

a) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

b) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

c) art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

a) art. 58 § 1 pkt 6 poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, iż:

– uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,

– skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c) art. 134 § 1 poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,

d) art. 141 § 4 poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez uczestnika w odpowiedzi na skargę,

e) art. 149 § 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych,

ewentualnie o:

2) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych,

ewentualnie o:

3 uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Strona skarżąca wyprowadza naruszenie przepisów prawa materialnego z relacji pomiędzy ustawą o dostępie informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wywodząc dla obowiązku ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Ograniczenie przedmiotowe wyprowadzono z zastrzeżenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje pierwszeństwo regulacji szczególnej, która zawarta jest w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która w art. 16 ust. 1 określa, że materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki.

Ograniczenie podmiotowe wyprowadzono z regulacji art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w której przyjęto, że zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Artykuł 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwum reguluje dostęp do składnicy akt, stanowiąc, że "Dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt".

Ograniczenie wyprowadzono z regulacji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375).

W sprawie z regulacji przyjętej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz z powołanego rozporządzenia nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez władze publiczne oraz inne podmiotu wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 tej ustawy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązane są najpierw ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a następnie rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien zakończyć podjęte czynności w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się o tym, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 2) w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa (ustawy szczególne) wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane są do udostępniania informacji publiczne władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada "kompletnej dokumentacji", lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żadnej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żadnych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żadnej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia jej przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych".

W rozpoznawanej sprawie Spółka do czasu wydania zaskarżonego wyroku ze skargi na bezczynność nie udostępniła J. S. wnioskowanych dokumentów ani nie poinformowała w piśmie odpowiadającym wymogom wyżej wskazanym o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła, że nie posiada żadnych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych nieruchomościach. Odmienne twierdzenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Korespondencja Spółki z wnioskodawcą ograniczyła się do trzech pism. Pierwsze pismo z 22 maja 2013 r. informujące o tym, że urządzenia posadowione na działce stanowiące część linii napowietrznej niskiego napięcia wybudowano w latach sześćdziesiątych i braku podstaw do roszczeń z tytułu korzystania z nieruchomości. Drugim pismo z 2 sierpnia 2013 r. wzywające do sprecyzowania żądania, przez wskazanie żądanych dokumentów, co zdaniem Spółki uniemożliwiało zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Trzecie pismo z 19 grudnia 2013 r. w odpowiedzi na pismo z 13 listopada 2013 r. dotyczyło dokładnego sprecyzowania żądań dotyczących zezwoleń, decyzji i innych dokumentów. Takie działania Spółki nie odpowiadają rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znosząc stan bezczynności. Stanu bezczynności nie zniosła odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować bezczynności organu. Adresat wniosku zobowiązany jest udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W sprawie T. nie podjęła czynności powiadomienia wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanych danych ani nie uwiarygodniła twierdzenia, co do nieposiadania żądanej od niej informacji.

Z tych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził stan bezczynności T. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła wnioskodawcom żadnej informacji ani nie powiadomiła o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość udzielenia informacji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził treści czynności Spółki, zobowiązał wyłącznie do rozpatrzenia wniosku J. S. o udostępnienie informacji publicznej celem podjęcia przez Spółkę działań w formie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że w szczególności zarzuca naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych innych niż określonych w skardze kasacyjnej i rozpoznawać sprawę w zakresie innym niż określono w skardze kasacyjnej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 232, art. 227 oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje dopuszczalność dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, czyli postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł przejąć rozpoznania wniosku, a zatem prowadzić postępowania dowodowego. Brak zatem ustaleń stanu faktycznego nie prowadzi do dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego Sąd może prowadzić ustalenia na podstawie dokumentów. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem stosować przepisów art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołanymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli Sąd nie stosował powołanych przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, to nie mógł tych przepisów naruszyć.

Nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wystąpiły przeszkody materialne w zakresie właściwości sądu, jak i formalne uzasadniające odrzucenie skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa i daje podstawy do oceny granic rozstrzygnięcia wyznaczonych przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.