Sygn. akt IV SA/Wa 2005/19 U Z A S A D N I E N I E
Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. [...] [...] wniósł skargę na uchwałę uchwały nr [...] [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część, podnosząc, że uchwała uniemożliwia mu zagospodarowanie jego działki. Skarżący wskazał, iż zgodnie z planem jego działka ew. nr [...], z obrębu [...], znajduje się na terenie oznaczonym jako b13.2 MN, Z jego działki o pow. 328 m2 zabrano pod ulicę [...] pas o szerokości 2,5 m oraz pod ulicę [...] pas o szerokości ok. 2,5 m. W tej sytuacji jego działka została pomniejszona o ok. 87 m2, w związku z tym do ogrodzenia pozostaje u powierzchnia 231m2, czyli bardzo mało. Ustalono również nieprzekraczalną lonie zabudowy od drogi [...] w odległości 9 m od granicy jego działki od granicy mojej, w związku z tym musi cofnąć się w głąb działki. Skarżący wskazał, iż największy problem dla niego związany jest z przeznaczeniem 2,5 m pasa w części południowej jego działki pod drogę [...] i określeniem minimalnej odległości sytuowania zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych na 4 m. W związku z tym szerokość jego planowanego budynku mogłaby wynosić 6 m, czyli nierealne do zabudowy. Skarżący podkreślił, że określenie pasa 2,5 metrowego na wysokości jego działki jako droga [...] jest naruszeniem prawa – szerokość 2,5 metra nie odpowiada przepisom o drogach publicznych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie dotyczących jego działki nr [...], z obrębu [...], zapisów par. 5 ust. 3 pkt 5 z Rozdziału Ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego, a nadto pas 2,5 m z jego działki nie powinien być określony w planie jako [...], czyli nie powinny dotyczyć zapisy par. 5 ust. 3 pkt 5 o odsunięciu się 4 m z budynkiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że działka skarżącego nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 319 m2 położona jest na terenie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symboli b13.2MN oraz częściowo pas szerokości 2,5 m pod drogę publiczna [...], a także częściowo pas o szerokości 2,5 m pod drogę publiczną [...]. W trakcie wyłożenia projektu planu złożono cztery uwagi z żądaniem połączenia drogi [...] do ulicy [...], ewentualnie zaprojektowanie przejścia pieszo-rowerowego. Brak połączenia tych ulic budził sprzeciw mieszkańców, ze względu na faktyczne zagrodzenie ulicy w połowie jej przebiegu na wysokości działki [...] z obrębu [....] murem ogrodzenia. Właściciel działki [...] złożył sprzeciw wobec prowadzenia ulicy [...] kosztem jego działki., Uwaga ta nie została uwzględniona przez [...] , który uznał, że dogra [...] jest niezbędna,. w planowanym układzie komunikacyjnym. Organ zdecydował o utrzymaniu projektowanego przebiegu drogi [...] oraz przedłużeniu jej o szerokości 2,5 m kosztem działki skarżącego do planowanej drogi [...]. Organ wskazał, iż wielkość działki i jej wymiary szerokość ok. 12,5 m i długość 25,5 m predysponują działkę do ewentualnej zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Chociaż plan, mając na celu ograniczenie zabudowy substandardowej na tym obszarze działek pod zabudowę bliźniaczą , ustalił minimalną powierzchnię działki na 400 m2 , to ograniczenie to ma zastosowanie jedynie dla działek wydzielonych dopiero po uchwaleniu planu. Po odcięciu części działki pod drogi: [...] – ok. 30 m2 i [...] - ok 57 m2 do zagospodarowania pozostaje skarżącemu 232 m2.. Działka o tak małych wymiarach może być zabudowana jedynie budynkiem o szerokości 6 m i długości 12., posadowionego przy granicy z działką [...] z obrębu [...]. Droga dojazdowa [...] została zawężona do szer. 8 m na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] z obrębu [...]. W odniesieniu do szerokości drogi [...] organ wskazał, iż przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w wyjątkowych wypadkach dopuszczają przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w rozporządzeniu Ponadto par. 14 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza na drodze klasy D stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu w przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach. Wobec tego zarzut dotyczący szerokości drogi nie zasługuje na uwzględnienie. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt miejscowego planu, w którym określona była taka szerokość drogi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot, musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a to oznacza, że skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie takiego naruszenia umożliwia mu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie uchwały. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wykazał, że jego interes prawny, wynikający z tytułu własności do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w [...], został naruszony w istotny sposób zaskarżoną uchwałą.
Na wstępie wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących przy uchwalaniu kwestionowanego planu, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania, czy też ewentualnego podziału nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności. Podkreślić należy, że prawo własności wprawdzie jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Odnosząc powyższe do meritum rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż skarżący naruszenie swojego interesu prawnego upatruje w braku wykazania racjonalnych przesłanek do utworzenia kosztem jego działki ew. nr [...], obręb [...], drogi gminnej [...] o szerokości 2,5 m, zwłaszcza, że taka szerokość drogi nie odpowiada przepisom ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wedle brzmienia § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być dla ulicy klasy D mniejsza niż 10 metrów. Jak stanowi ust. 2 powołanego § 7 w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej: 1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, 2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia, 3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, 4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, 5) podstawowe warunki hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, 6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Z § 18 ust. 40 pkt 5 lit. a) zaskarżonej uchwały wynika, że szerokość drogi [...] ustalono w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Z rysunku planu [ arkusz 4(6) ] wynika zaś, że droga [...] na odcinku od drogi [...] wzdłuż działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącego, została zaprojektowana o szerokości 2,50 m, zaś na dalszym odcinku, od końca tej działki skarżącego droga [...] ma mieć szerokość 8,00 m. Z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że dla przyjęcia w planie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających niż to wynika z tabeli zawartej w § 7 rozporządzenia konieczne jest przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 6 rozporządzenia. Z przedłożonych Sądowi akt planistycznych nie wynika aby organ planistyczny przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały sporządził analizę w rozumieniu § 7 ust. 2 rozporządzenia w aspekcie przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia w zakresie dotyczącym zaprojektowania kosztem działki skarżącego drogi [...] o szerokości 2,5 metra. Oznacza to, że organ planistyczny takie rozwiązanie planistyczne, które w sposób istotny narusza prawo własności skarżącego, przyjął bez uprzedniego wykazania, że w tym przypadku zachodzi wyjątkowy wypadek, uzasadniony trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Organ w odpowiedzi na skargę w ogóle nie powołuje się zaistnienie wyjątkowego wypadku, jak również na trudne warunki terenowe lub istniejące zagospodarowanie. Nie wskazuje istnienia żadnej z przesłanek określonych w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast jako powód przyjęcia takiego rozwiązania organ wskazuje to, że mieszkańcy w celu dojazdu do swoich nieruchomości zmuszeni są omijać przeszkodę zlokalizowaną na wysokości działki [...], przejeżdżając po niezabudowanej prywatnej działce [...]. Dojście do najbliższego przystanku autobusowego dzięki połączeniu z drogą [...] skraca się z 850 m do 150 m. Organ wskazał, iż § 14 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza na drodze klasy D stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach , wobec tego zarzut dotyczący szerokości drogi nie jest zasadny. Odnosząc się do argumentów organu dotyczących szerokości pasów ruchu na dogach klasy D o wymiarach 2,50 m, wskazać należy, że § 7 cyt. wyżej rozporządzenia stanowi o szerokości ulicy. Szerokość drogi to nie tylko pasy ruchu. Ulica jest to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wedle § 10 ust. 1 rozporządzenia droga powinna mieć w szczególności: jezdnię – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów( pkt 1), pobocza lub chodnik – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych ( pkt 2), torowisko tramwajowe, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów szynowych( pkt 3). Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały nie wynika do jakiego ruchu droga [...] o szerokości 2,50 m będzie przeznaczona, a więc czy tylko do ruchu pojazdów, czy też tylko do ruchu pieszego, czy też do obu razem. Organ również tego nie wyjaśnił.. Wprawdzie, jak wskazał organ, § 14 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza na drodze klasy D stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach, jednak należy podkreślić, że z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że rozwiązanie to ma zastosowanie li tylko przy etapowaniu budowy lub przy przebudowie drogi, a to oznacza, że ten przepis rozporządzenia nie ma i nie może mieć w zastosowania w postępowaniu planistycznym. Nie można również pominąć tego, iż w tym przypadku. nie znajduje zastosowania również § 15 rozporządzenia, bowiem jego regulacje dotyczą szerokości pasów ruchu, a nie szerokości ulic. W tych warunkach ustalenie w planie drogi klasy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] o szerokości 2,50 m, kosztem działki ew. nr [...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącego, jest sprzeczne z prawem, skoro droga tej klasy zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia winna mieć 10 m w liniach rozgraniczających, a organ nie wyjaśnił odstępstwa od tej 10 m szerokości w oparciu o kryteria wskazane w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ nie wykazał a by utworzenie kosztem działki skarżącego drogi [...] o szer. 2,50 m znajdowało racjonalne uzasadnienie, jak również nie wykazał aby ze względu na interes publiczny nie była uzasadniona ochrona interesu prywatnego skarżącego. W niniejszej sprawie organ nie dokonał wyważenia interesów, jak również nie wykazał, aby nie można było zaplanować w inny sposób dojścia do drogi [...], w sposób nie godzący drastycznie w interesy skarżącego. Podkreślić należy, iż aby móc uznać wprowadzenie do treści planu miejscowego przebiegu dróg - nawet przewidzianych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym - za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, konieczne jest szczegółowe uzasadnienie takiego rozwiązania. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli. Warunkiem bowiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08 , CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w odniesieniu do działki skarżącego nr [...], obręb [...], Rada [...] naruszyła zasadę proporcjonalności, tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego, stąd zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności stwierdza nieważność § 18 ust. 40 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tej działki ewidencyjnej w jakim ustala przeznaczenie terenu o szerokości 2,5 m pod drogę oznaczoną symbolem [...]. W tych warunkach zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tej działki ewidencyjnej w zakresie, w jakim ustala minimalną odległość zabudowy od linii rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem [...] wynoszącą 4 metry, gdyż uregulowanie to jest zbędne wobec stwierdzenia wyżej nieważności § 18 ust. 40 uchwały. Na podstawie przedstawionych powyżej okoliczności Sąd na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
