Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2008 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym postanowienia nie mogę być wykonane.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2008 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wykonanych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. Z. w K. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje:

Postępowanie w sprawie wykonanych przez A. S. robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. Z. w K. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę zostało przez organ I instancji zawieszone, albowiem organ ten oczekiwał na zakończenie postępowania karnego toczącego się w stosunku do A. S. o poświadczenie nieprawdy w sprawie terminu rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy, badając sprawę w trybie odwoławczym, wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że A. S. na dzień oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie rozpoczęła robót budowlanych przy budowie budynku na działce nr [...]. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub gdy budowa została przerwana na czas dłuższy 2 lata. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie sądu karnego w sprawie poświadczenia nieprawdy w sprawie daty rozpoczęcia robót ma zasadnicze znaczenie, gdyż tylko pozytywny wyrok dla A. S. będzie stanowił podstawę do kontynuowania postępowania w trybie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przeciwnym razie sprawa będzie podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. S. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. art. 15 i 16 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiotem postępowania dowodowego w toczącym się przeciwko niej postępowaniu karnym nie jest sprawa nie rozpoczęcia budowy w wymaganym przez prawo budowlane terminie, ale badanie prawdziwości jej oświadczenia złożonego organowi architektoniczno-budowlanemu w zakresie kontynuowania wszczętych prac budowlanych. Postępowanie to nie może mieć wpływu na sprawę administracyjną. Charakter sprawy karnej sprawia, że jej rozstrzygnięcie nie jest niezbędne dla zakończenia sprawy administracyjnej, stąd traktowanie jej za prejudykat stanowi naruszenie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w pouczeniu o możliwości odwołania organ odwoławczy błędnie pouczył skarżącą o prawie odwołania do kolejnej instancji - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czym naruszył art. 15 i 16 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podnosząc ponadto, że mimo błędnego pouczenia skarżąca w ustawowym terminie prawidłowo złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada, więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wynika z powyższego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten charakteryzuje się zależnością rozpatrzenia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90)

i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., ONSA 1995 r., nr 1, poz. 21). Treścią zagadnienia prawnego jest zatem wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało uznać, że zawieszenie postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie karne, choćby niezakończone, nie stanowiło przeszkody prawnej do zakończenia sprawy w tej sprawie na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej nie rozstrzyga w o kwestiach prawnokarnych, tj. nie bada winy czy niewinności osoby wykonującej roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, jak również osoby poświadczającej nieprawdę w oświadczeniu o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Zasada domniemania niewinności nie ma w nim zastosowania. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że rozstrzygnięcie Sądu karnego, co do popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w oświadczeniu o terminie rozpoczęcia robót budowlanych przez osobę wykonującą roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, stanowiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Wszczęcie śledztwa w sprawie ewentualnych fałszywych dowodów nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1640/04, Lex nr 217365).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane.