Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Wilczęta z dnia 28 listopada 2012r., Nr XIII/128/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XIII/128/2012 Rady Gminy Wilczęta z dnia 28 listopada 2012r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Wilczęta z dnia 28 listopada 2012r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wilczęta. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej jako: ustawa). W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała został podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody, przepisy § 17 i § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym organ uchwałodawczy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Skarżący stwierdził, że Rada Gminy Wilczęta nie określiła terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 17 Regulaminu określeń: " co najmniej raz w roku", " w miarę potrzeby". Ponadto ustawodawca upoważnił wyłącznie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dlatego też derogowanie tego obowiązku w § 18 Regulaminu na inny podmiot rażąco narusza prawo. Oprócz tego norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, co uczyniono w § 19 Regulaminu. W związku z tym, że Rada Gminy nie wyczerpała zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania, zdaniem organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż niektóre zapisy Regulaminu wprowadzone zostały bez podstawy prawnej, wykraczają poza upoważnienie zawarte w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia Regulaminu, pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, czy też modyfikują zapisy ustaw ( § 2 pkt 9, 10, 11, 24, § 3 ust.1 pkt 5, 7 i 9, § 4 ust. 5 ,6 i ust. 15, § 5 ust. 1 pkt 2, ust.2 i ust. 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 3 pkt 1, § 11 ust. 1 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 lit.d. § 14, § 15 ust. 1 pkt 2 lit.b,c,d,e,g, § 16 ust. 3 pkt 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i 3).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wilczęta uznał zasadność skargi informując, że organ uchwałodawczy Gminy na najbliszej sesji podejmie działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w skardze przez Wojewodę. W dniu 21 czerwca 2013 r. Rada Gminy Wilczęta podjęła uchwałę nr XVI/160/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, która w § 2 stanowi, iż traci moc uchwała Nr XIII/128/12 z dnia 28 listopada 2012 r. w tym samym przedmiocie. Rozstrzygnieciem nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 lipca 2013 r. została została stwierdzona niewazność uchwały Rady Gminy Wilczęta nr XVI/160/13 z dnia 21 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała została poddana kontroli sądowoadministracyjnej mimo, że Rada Gminy Wilczęta podjęła uchwałę uchylającą akt, na który została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 lipca 2013 r. organ nadzoru stwierdził bowiem nieważność uchwały z dnia 21 czerwca 2013 r. Nr XVI160/13, wskutek czego zaskarżona uchwała powróciła do obrotu prawnego. Należało więc dokonać oceny jej zgodności z prawem. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g. gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo Ponieważ znaczna część przepisów zaskarżonej uchwały ze względu na istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, to skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W załączniku do zaskarżonej uchwały zawarto rozdział nr 8 regulujący kwestie dotyczące deratyzacji. Rozdział ten zatytułowany jest: "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania". Przepisy w nim zamieszczone nie wypełniają jednak dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś, obowiązek zawarty w § 17 Regulaminu sformułowany został w taki sposób, że właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości a obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Sformułowania takie nie oznaczają ani wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani wyznaczenia terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (n.p. sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś, tak jak uczyniono, określenia częstotliwości dokonywania deratyzacji. Tym bardziej za niedopuszczalny należało uznać zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeby". Jest to pojęcie ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Użycie takich sformułowań w akcie prawnym jest niedopuszczalne. Ponadto trafnie w skardze podniesiono, że ustawodawca upoważnił wyłącznie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Upoważnienia tego organ uchwałodawczy nie mógł zatem scedować na wójta, a zatem § 18 Regulaminu rażąco narusza prawo. Oprócz tego norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, co uczyniono w § 19 Regulaminu. W konsekwencji nieprawidłowego uregulowania w Regulaminie kwestii dotyczacych wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzania, stwierdzeniu nieważności podlegają postanowienia wymagane przez art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Zasadnie też skarżący zarzucił, że niektóre przepisy Regulaminu zostały podjęte bez podstawy prawnej, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego lub modyfikują obowiązujące przepisy ustawy. Organ uchwałodawczy w § 2 pkt 9 i pkt 10 sformułował własne definicje odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych, które są sprzeczne z definicjami takich odpadów, zawartymi w art. 3 ust. 2 pkt 7, pkt 8b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz.U. z 2010r. Nr 185,poz.1243 ze zm.), obowiazujacej w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały. Podobnie, zawarta w § 2 pkt 11 Regulaminu definicja odpadów opakowaniowych modyfikuje ustawową definicję takich odpadów, umieszczoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych ( Dz.U. Nr 63, pz. 638 ze zm.). Organ uchwałodawczy ponadto w § 2 pkt 24 Regulaminu sformułował własną definicję "zwierząt gospdarskich", modyfikując definicję ustawową zawartą w art.4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr z 2003r. Nr 106, poz.1002 ze zm) w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921). Nie znajduje umocowania także regulacja zawarta w § 3 pkt 7 dotycząca obowiązku uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w sposób odbiegajacy od normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2012 r. poz.391). Za niezgodny z prawem należało uznać także zapis § 3 pkt 9 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Poza delegację ustawową wykraczają też przepisy § 4 ust.5 i 6 Regulaminu. Rację ma skarżący, że kompostowanie odpadów nie stanowi formy pozbywania się tychże odpadów ale jest sposobem ich zagospodarowania. Ponadto w art. 13 ust.2 pkt 2 ustawy o odpadach ustawodawca dopuścił możliwość kompostowania przez osoby fizyczne na potrzeby własne, bez żadnych ograniczeń. Organ uchwałodawczy wprowadzając ograniczenia w tym zakresie naruszył prawo. Doszło też do naruszenie prawa, poprzez uchwalenie bez podstawy prawnej: § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, w zakresie regulacji nakładającej obowiązek wyposażenia nieruchomości w szczelny, bezodpływowy zbiornik lub przydomową oczyszczalnię ścieków, w przypadku gdy nie ma możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej; § 5 ust.1 pkt 2. Kwestia wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych uregulowane są w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Normy zużycia wody ustalone są natomiast w przepisach Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70). Zbędne więc było odsyłanie do tego rozporządzenia w § 5 ust. 3 Regulaminu, skoro jego przepisy mają moc powszechnie obowiązującą, ustalanie zas innych norm nie było uprawnione. Zasadnie organ nadzoru dostrzegł, że Regulamin nie może określać obowiązków podmiotów zajmujących się wywozem odpadów i nieczystości. Przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i i porządku w gminach dają bowiem podstawę tylko do nakładania obowiązków w tym zakresie na włascicieli nieruchomości. Bez podstawy prawnej zostały zatem podjęte regulacje zawarte w § 6. Brak było również podstawy prawnej do uchwalenia § 11 ust. 1 i § 11 ust. 1 pkt 4, ponieważ ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do określania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, Upoważnienie ustawowe nie dotyczy zaś miejsc zbierania i gromadzenia odpadów. Podzielić należało stanowisko organu nadzoru, że w materii regulaminowej nie mieści się część przepisów rozdziału 6 Regulaminu. W myśl bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada uprawniona jest jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Bez podstawy prawnej został zatem uchwalony § 14 Regulaminu w zakresie odpowiedzialnosci za zachowania zwierząt. Kwestię odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta reguluje bowiem art. 431 Kodeksu cywilnego. Nie było też podstawy prawnej do: wprowadzenia obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe (§ 15 ust. 2 pkt g), zwalniania psów z uwięzi ( § 15 ust.2 pkt. d,e), nałożenia obowiązku systematycznego szczepienia psów (§15 ust. 1 pkt 1 lit.c), wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (§ 15 ust. 2 pkt b), zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk (§15 ust. 2 pkt c). Wymienione zakazy mogą bowiem wynikać tylko z regulaminów, określajacych zasady korzystania z tych obiektów. W przepisach ustawy nie można znaleźć żadnego upoważnienia do umieszczania w regulaminie zapisów §16 ust.3 pkt 2, § 16 ust.4, §16 ust.5 pkt 2 i 3 Regulaminu. Kwestie te bowiem nie mieszczą się w pojęciu wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art.4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystosci i porządku w gminach). Słusznie skarżący zauważa, że kwestie immisji na nieruchomości sąsiednie należą do sfery prawa cywilnego. Zasadnie też przytacza treść art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ uchwałodawczy nie ma zatem kompetencji do stanowienia przepisów administracyjnych regulujacych te zagadanienia.

W świetle przeprowadzonych rozważań Sąd uznał zasadność skargi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

.