Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych, dla których zarządcą jest Burmistrz Zabłudowa stwierdza nieważność § 4 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały

W dniu 24 marca 2015 r. Rada Miasta Zabłudowa podjęła na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260, ze zm. dalej: "u.d.p."), uchwałę nr V/32/15 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych, dla których zarządcą jest Burmistrz Zabłudowa (zwana dalej: "uchwałą").

W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W treści § 4 uchwały określono roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ust. 2 tego paragrafu wskazano, że: "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym", zaś w ust. 3, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym."

W dniu 19 marca 2020 r. (data wpływu do organu) Prokurator Rejonowy

w B. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w części, tj. w zakresie unormowania wskazanego w § 4 ust. 3 . Na rozprawie sądowej w dniu 6.10.2020 r. Prokurator rozszerzył zarzut skargi o ust. 2 tego paragrafu gdzie użyto także określenia " rok kalendarzowy" . Podniósł, że ww. zapisy istotnie naruszają prawo, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. W postanowieniu § 4 ust. 2 i 3 uchwały, Rada Miasta ustaliła odmienne zasady określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że odniesiono się do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". Takie unormowanie pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., który wprost wskazuje że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Miasta podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 4 ust. 2 i 3 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano m. inn. wyrok tut. Sądu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II SA/Bk 616/18.

Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko

w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

W tym stanie rzeczy Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2 i 3.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.d.p. posługuje się pojęciem "rok", a uchwałodawca w zaskarżonej uchwale posłużył się pojęciem "rok kalendarzowy". Jednakże pomimo błędnego zapisu, Burmistrz Zabłudowa wydał, od 2015 roku, 289 decyzji w których obliczano opłaty zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. Nadto, zaskarżona uchwała przestała obowiązywać od 29 .09.2017 r. ponieważ Rada Miejska uchwaliła nową, w prawidłowym brzmieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325

ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy

o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części,

w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem w § 4 ust. 2 uchwały wskazuje się, że: "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym", zaś w § 4 ust. 3, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Rację zatem ma Prokurator, kwestionując powyższe przepisy, że odnoszenie opłat za zajecie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku" oraz wskazanie " miesięcy" zamiast " dni" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 i ust. 1 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. jest jasny i nie budzi wątpliwości. W szczególności zauważyć należy, że w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku". Wprowadzenie przez organ w § 4 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji użycie pojęcia "rok kalendarzowy" powoduje modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie, ustawodawca określił sposób obliczania opłaty za niepełny rok odnosząc proporcjonalność zajęcia pasa do ilości dni a nie miesięcy. Uchwalenie zatem przez Radę Miasta, w wyżej powołanej uchwale, innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Analogiczne stanowisko, w tej materii, zostało już zaprezentowane w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10, wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 22.09.2020 r.-II SA/Bk 407/20, z dnia 9.07.2020 r.-II SA/Bk 265/20).

Stanowiska tego nie zmienia argumentacja organu. Otóż nie można uznać, że nie istnieje przedmiot sprawy tylko dlatego, że od 2 lat zaskarżona uchwała nie jest stosowana, bo została wyeliminowana z obrotu prawnego. Określone skutki jej stosowania, w okresie 2015-2017, mogły powstać, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały, niweczy je od momentu obowiązywania tego aktu. Sąd nie był uprawniony, w tym postępowaniu, do kontrolowania decyzji wydanych przez Burmistrza Zabłudowa. Jeśli zostały wydane zgodnie z ustawą a nie zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałą, to nie będzie podstaw do ich wzruszania. Nie jest to jednak podstawa do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 4 ust. 2 i 3 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.