Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 15/18 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stypendium z tytułu kontynuowania nauki uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2017 r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 15/18, po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Wojewody L. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stypendium z tytułu kontynuowania nauki, w pkt I. oddalił skargę, w pkt II. przyznał adwokatowi A. P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, w tym 55,20 zł z tytułu podatku od towarów i usług.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Starosty R. z [...] września 2017 r. orzekającej o odmowie przyznania stypendium z tytułu kontynuowania dalszej nauki - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 5 września 2017 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie stypendium z tytułu kontynuowania nauki w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w R. Do wniosku dołączyła komplet dokumentów, w tym zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., w którym podane zostały kwoty pobranych przez nią świadczeń w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca dołączyła także kopię przelewu 30 zł z tytułu zadłużenia alimentacyjnego na dzieci, płatnego za sierpień 2017 r. na konto Komornika Sądowego w R. Ze złożonych dokumentów wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką A. N. i synem S. W., zaś dochód jej rodziny we wrześniu 2017 r. (tj. w miesiącu, w którym złożyła wniosek) wyniósł 1689,76 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 563,25 zł. Skarżąca udokumentowała także uiszczenie opłaty z tytułu zadłużenia alimentacyjnego na dzieci – 30 zł opłacone za sierpień 2017 r. i 50 zł za wrzesień 2017 r.

W ocenie organu – z pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów może korzystać tylko zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. Nie jest zatem możliwe odliczenie alimentów egzekwowanych przymusowo.

Tak więc dochód na osobę w rodzinie w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, ustalony na podstawie dochodu z miesiąca, w którym nastąpiło złożenie wniosku do urzędu pracy, wynosi 563,25 zł i jest to kwota przekraczająca kryterium dochodowe, które wynosi 514 zł.

W związku z powyższym Wojewoda L. uznał, że nie został spełniony wymóg określony w art. 55 ust. 3 u.p.z., warunkujący przyznanie stypendium z tytułu kontynuowania dalszej nauki.

W skardze na decyzję Wojewody L. skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zakwalifikowanie uzyskanych świadczeń poprzez wliczenie do dochodu rodziny kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w wysokości 100 zł oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie dochodu na członka rodziny poprzez brak odliczenia od sumy dochodu rodziny kwoty 30 zł zadłużenia alimentacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że skarżąca ma rację, że do dochodu rodziny nie powinno wliczać się dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, który można zaliczyć do jednorazowych świadczeń socjalnych. Jednakże nawet w przypadku odliczenia tej kwoty od dochodu rodziny kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej zostanie przekroczone.

Na rozprawie 26 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, składając stosowne oświadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – dalej jako "u.p.z."). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że we wrześniu 2017 r., tj. w miesiącu, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium z tytułu kontynuowania nauki, dochód jej 3-osobowej rodziny wyniósł 1689,76 zł.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie skarżąca zarzuca w skardze, że do dochodu nie powinien zostać wliczony dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, ponieważ jest to jednorazowe świadczenie socjalne (argumentację tą podzielił także organ odwoławczy odnosząc się do tej okoliczności w odpowiedzi na skargę). Zatem dochód rodziny powinien wynosić 1589,76 zł. Jednakże w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest to kwota 529,92 zł, która przekracza kryterium dochodowe ustalone w przepisach ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 514 zł. Wobec powyższego dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie wykładnia przepisu, mającego zastosowanie, jako podstawa prawna decyzji, jest prawidłowa.

Za bezzasadny uznany został zarzut skargi dotyczący nieodliczenia kwoty 30 zł wpłaconej przez skarżącą we wrześniu 2017 r. jako "zadłużenie alimentacyjne na rzecz dzieci (alimenty)" za sierpień 2017 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie uznały organy, że zadłużenia alimentacyjne nie spełniają warunku z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony przez organ odwoławczy, a zaprezentowany w wyroku z 3 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1433/11, że wyjątek z punktu 3 ust. 3 art. 8 u.p.s. nie może być interpretowany rozszerzająco. Z wyjątku tego korzystać może tylko ten zobowiązany, który spłaca alimenty zgodnie z prawem – zatem w wysokości i w terminie określonym tytułem wykonawczym.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła D. K., zaskarżając je w części – w punkcie I.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art., 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s."), przez oddalenie skargi D. K. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na nieznajdującym podstaw w przepisie prawa materialnego nieodliczeniu kwoty alimentów świadczonych przez skarżącą na rzecz innych osób we wrześniu 2017 r. przy obliczaniu kwoty dochodu na członka rodziny skarżącej, a w konsekwencji wadliwą ocenę co do spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.)

1. art. 55 ust. 3 u.p.z. oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż na potrzeby oceny spełnienia warunku do przyznania stypendium dla bezrobotnego z tytułu kontynuowania nauki przy obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie odliczeniu od kwoty przychodu podlegają jedynie alimenty spłacane w wysokości i w terminie określonym tytułem wykonawczym w sytuacji, gdy brak jest podstaw do interpretowania naruszonego przepisu w sposób zawężający, zaś sam przepis nie definiuje pojęcia alimentów, a w szczególności nie wyjaśnia, czy ich świadczenie ma być dobrowolne czy nie, ani czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe, a w konsekwencji błędne nieodliczenie od przychodu rodziny skarżącej kwoty alimentów rzeczywiście świadczonych na rzecz innych osób przez skarżącą we wrześniu 2017 r. w łącznej kwocie 80 zł, skutkujące wadliwym obliczeniem wysokości dochodu członka rodziny skarżącej w miesiącu złożenia wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi D. K. na decyzję Wojewody L. z [...] października 2017 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; w tym kosztów zastępstwa świadczonego w ramach prawa pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się w zachowaniu podmiotu kontrolowanego wad, które uzasadniałyby zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Należy zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. szerzej: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie VI, WoltersKluwer 2016). Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja o odmowie przyznania stypendium z tytułu kontynuowania dalszej nauki i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z kolei istota zarzutu naruszenia prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s jaką przyjął Sąd pierwszej instancji uznając, że z wyjątku wskazanego w tym przepisie korzystać może tylko ten zobowiązany do płacenia alimentów, który spłaca alimenty zgodnie z prawem – zatem w wysokości i w terminie określonym tytułem wykonawczym. Autorka skargi kasacyjnej uważa bowiem, że odliczeniu od dochodu powinny podlegać wszystkie alimenty zarówno bieżące jak i zaległe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.

Zgodnie z art. 55 ust. 3 u.p.z., stypendium dla bezrobotnego podejmującego dalszą naukę przysługuje pod warunkiem nieprzekroczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Do dochodu nie wlicza się kwoty tego stypendium.

Artykuł 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty". Zatem ustalając jego zakres należy odwołać się do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm. - dalej jako "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego.

Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. zawiera szczególną regulację, jego treść jest jasna i dlatego jego rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna. Należy zauważyć, że w wielu wyrokach, w tym ostatnich Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s wskazuje się, że odliczeniu od dochodu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwota alimentów zaległych. Zauważa się bowiem, że wskazany przepis sam nie precyzuje, czy alimenty świadczone na rzecz innych osób, to wyłącznie alimenty świadczone na bieżąco (por. m.in. wyrok NSA z15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09; wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1358/14; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 556/16 i powołane w nim orzecznictwo; wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd skład orzekający NSA akceptuje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie spornego zagadnienia nie jest przekonujące stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 3 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1433/11, którym kierował się Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy. Z uwagi na ustawową definicję dochodu nie ma znaczenia jakie alimenty są świadczone na rzecz innych osób.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przepis art. 188 p.p.s.a. upoważnia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu.

W związku ze wskazaną powyżej wykładnią art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., rzeczą organu będzie wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących świadczonych przez skarżącą alimentów w spornym okresie. Na etapie rozstrzygania sprawy organ będzie związany wykładnią wymienionego przepisu, dokonaną przez skład orzekający.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.