Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek W.M. o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych i wykonanie budowli ziemnej na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W dniu 4 lipca 2013 r. dokonano z urzędu czynności kontrolnych na przedmiotowej działce, w trakcie których stwierdzono wykonanie nadsypania terenu gruzem ziemno-kamiennym na wysokości kilku metrów. Czynności te nie wykazały jednoznacznie czy roboty te związane są z jakimkolwiek obiektem budowlanym. Inwestor – E.G. w swoich wyjaśnieniach oświadczył, że od lat 90-tych XX w. systematycznie wyrównywał niekorzystny układ działki, poprzez zasypywanie tłuczniem oraz ziemią. Podniesienie terenu miało służyć lepszemu ukształtowaniu terenu, gdyż całość działki przeznaczona była pod budowę. Mając powyższe na uwadze PINB w W. postanowieniem z dnia 11 września 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek W.M. . Na to postanowienie W.M. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Organ ten postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OW 148/13 wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy legalności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...], wskazując przy tym, że inwestor wykonał utwardzenie. PINB w W. po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału stwierdził, że utwardzenie gruntu, które nie podlega stworzeniu trwałej powierzchni i infrastruktury nie stanowi robót budowlanych, a tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego. W dniu 11 czerwca 2014 r. dokonano oględzin na działce nr [...] i stwierdzono, że stan działki nie uległ zmianie. Teren jest porośnięty trawą, w niektórych miejscach nasypu zaobserwowano zjawisko osuwania. Nie stwierdzono też wykorzystywania przedmiotowego terenu ani rolniczo, ani gospodarczo. Teren jest częściowo zalesiony i nie posiada trwałej nawierzchni, ani cech wskazujących na jakiekolwiek użytkowanie. Nasyp wykonany został z rumoszu ziemnego, skalnego i elementów asfaltu. Na terenie całej działki wykonane są rowki odwadniające, usytuowane w ten sposób, by odprowadzały wody opadowe z terenu działki do korytek przydrożnych oraz na teren działki. Z uzyskanych informacji wynika, że Urząd Miejski w A. prowadził postępowanie administracyjne zakończone decyzją o przywróceniu stanu poprzedniego działki nr [...] poprzez likwidację nasypu i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu przedmiotowej nieruchomości, która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne itp. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, budowa zaś to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiekty budowlanego. Roboty ziemne jako takie nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu regulacji art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wykonanie prac polegających na nawiezieniu ziemi bez wznoszenia na działce budowlanej jakichkolwiek obiektów budowlanych, czyli. Tzw. zniwelowania lub wyrównania działki budowlanej nie może być kwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Wykonanie wyrównania terenu nie może być zakwalifikowane jako rodzaj budowli ziemnej. Zniwelowanie terenu samo w sobie – jeśli nie stanowi części inwestycji budowlanej – nie będzie zatem wymagać uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie będzie wymagać zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zatem organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wykonanego nasypu ziemnego.

Od tej decyzji odwołanie wniósł W.M. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe czego skutkiem było jego umorzenie; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyczerpujący i nieoddający logicznego toku rozumowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 października 2014 r. nr [...], znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Organ odwoławczy podał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, że będące przedmiotem postępowania prace wykonane na działce nr [...] w miejscowości S. nie stanowią robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Robotami budowlanymi są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, w których ustawodawca przewidział wyjątki. Mają one charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym utwardzenie przez inwestora działki, polegające na nawiezieniu na grunt rozdrobnionego kamienia, wyrównanie i utwardzenie w ten sposób terenu nie jest wystarczające do ustalenia, że na przedmiotowej działce zostały zrealizowane roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Obiekty wskazane w tym przepisie wymagają znacznie większego nakładu pracy i dają trwalszy efekt niż roboty, polegające na nawiezieniu żwiru tłucznia oraz wyrównania terenu działki. Tym samym prac wykonanych na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie można zaliczyć do kategorii robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że istotą robót budowlanych polegających na budowie jest powstanie obiektu budowlanego, należy zauważyć, że aby uznać określone roboty ziemne za roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w ich wyniku musiałby powstać obiekt budowlany bądź też musiałyby stanowić część realizowanej inwestycji. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, iż inwestor dokonując nawiezienia na działkę nr [...] w S. rumoszu ziemnego, skalnego i elementów asfaltu częściowo pochodzącego z prac kanalizacyjnych wykonał prace, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - budowli bowiem powstały nasyp nie stanowi całości techniczno -użytkowej, co jest warunkiem koniecznym do uznania za budowlę. Nie były one również związane z realizacją innego obiektu budowlanego. Na przedmiotowej działce, jak zostało stwierdzone w trakcie oględzin, nie powstał jakikolwiek obiekt budowlany. Nie są także prowadzone działania zmierzające do jego powstania. Sama działka nie jest w żaden sposób użytkowana. W związku z tym wykonane przez inwestora prace nie mieszczą się w zakresie pojęcia robót budowlanych i jako takie nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego powinny one zostać zakwalifikowane jako zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W.M. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że nasyp ziemny powstały na działce nr [...] w S. nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy prawo budowlane, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że kluczowym dla niniejszej sprawy jest ustalenie czy nasyp ziemny powstały na działce nr [...] w S. stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy nie ustaliły czasu powstania nasypu, zakresu i charakteru przeprowadzonych robót, sposobu i środków ich wykonania. Nie dokonano również oceny stanu technicznego oraz skutków powstania nasypu. Wbrew ustaleniom organów obu instancji stwierdzić należy, że przeprowadzone przez inwestora prace nie ograniczały się wyłącznie do podwyższenia terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych czy asfaltu. Zauważyć bowiem należy, że nasyp został uformowany w wielkogabarytową bryłę o określonym kształcie i wyraźnych, stromych granicach. Przedmiotowy nasyp zajmuje powierzchnię ponad 93mx6,5m, a w najwyższym miejscu przekracza aż 5 metrów wysokości. Prace odbywały się z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu i były rozciągnięte w czasie, na przestrzeni kilku lat. Powstała konstrukcja zdecydowanie charakteryzuje się trwałością. Poza kognicją organu odwoławczego pozostało, że w oświadczeniu z dnia 11 lipca 2013 r. inwestor stwierdził, że podniesienie terenu miało służyć lepszemu ukształtowaniu terenu, gdyż całość działki przeznaczona jest pod budowę. Skarżący stwierdził również, że organ odwoławczy nie rozpatrzył właściwie zarzutów podniesionych w odwołaniu, gdyż się do nich nie ustosunkował.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji umarzającej postępowanie wszczęte w sprawie wykonania prac polegających na nawiezieniu dużej ilości rumoszu ziemnego, skalnego w wyniku czego powstał nasyp wraz z odwodnieniem. Zdaniem organów prace te, to niwelacja terenu nie podlegająca regulacjom prawa budowlanego. Stanowisko to jest wadliwe a organy nie poczyniły ustaleń by obiekt ten prawidłowo zakwalifikować.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt 813/06 stwierdził, że "budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być obiekt budowlany. Ażeby za taki mógł być uznany, musi spełniać warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b czyli stanowić całość techniczno-budowlaną (...). Nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi także całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt 241/11 wskazał, że "zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m.in. budowle ziemne. Ta kategoria budowli nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1b, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, wyrok NSA 26 lutego 2014 r. II OSK 2320/12 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/GL 55/08, wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r. II SA/Kr 95/13 ). Poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Budowlą ziemną jest obiekt wykonany z ziemi, który ma charakter kubaturowy czyli jest wyraźnie widoczny w terenie. Ta właśnie cecha odróżnia go od niwelacji terenu tj. prac polegających na wyrównywaniu danego obszaru, który wcześniej miał charakter zagłębienia w terenie, czy składowaniu odpadów. Jeżeli zatem nasyp ziemny (obiekt) nie służy jedynie wyrównaniu terenu ani też nie ma charakteru bezładnie nawiezionego kruszywa czy ziemi, ale stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji powinien być traktowany jako budowla ziemna objęta regulacjami ustawy prawo budowlane w tym tych dotyczących jej legalności, w których to sprawach kompetencje posiadają organy nadzoru budowlanego.

W sprawie wymaga zatem dokładnego zbadania, czy i jakie roboty na przedmiotowych działkach zostały wykonane. Po poczynieniu w tym zakresie ustaleń, organ winien ocenić, czy skutki te można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej. Od stanowiska w tym zakresie będzie zależało, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym. Tymczasem organy nie ustaliły nawet wielkości wykonanej konstrukcji. Organ I instancji wskazuje ma ona kilka metrów wysokości. To rażąco niedokładne określenie można zestawić jedynie ze znajdującymi się w aktach sprawy fotografiami (także nie obejmującymi całej konstrukcji) oraz wskazaniami skarżącego, iż jest to obiekt o wielkości 93x6,5 m i wysokości do 5 m. - co wskazywało by ewidentnie, że obiekt ten jest budowlą ziemną tym bardziej, że jak zgodnie wskazują organy i skarżący obiekt ten posiada wykonane odwodnienie.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zgodnie z art. 41 ust. 2 prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że wykonanie niwelacji terenu, określonej jako rodzaj prac przygotowawczych, na terenie objętym pozwoleniem jest legalne. Nie oznacza to jednak, że wykonanie takich prac poza terenem budowy jest obojętne z punktu widzenia prawa budowlanego i nie może stanowić przypadku samowoli budowlanej, jeśli skutkuje powstaniem obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 152/08, LEX nr 509803). Należy przy ty rozróżnić niwelacje – wyrównanie terenu, od wykonania budowli ziemnej – tj. jest obiektu kubaturowego.

W ocenie sądu powyższa okoliczność nie została w sposób wystarczający wyjaśniona przez organy obu instancji. Tym samym ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Zaistniałe uchybienia miały bowiem istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wyjaśnienia wymaga określenie charakteru nasypu stanowiącego przedmiot postępowania a następnie jego prawidłowa klasyfikacja w kontekście przepisów prawa budowlanego i ewentualne prowadzenia postępowania związanego z obiektem wzniesionym w ramach samowoli budowlanej, co winien przeprowadzić organ ponownie rozpoznając sprawę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji