Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz Izabella Kulig -Maciszewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Bd 43/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w T. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w T. na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w T. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Bd 43/08 zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w Toruniu do udostępnienia Stowarzyszeniu [...] w T., w terminie 14 dni od doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, z dnia[...] sierpnia 2008 r., albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Toruniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie [...] w T., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwróciło się do Prezesa Sądu Okręgowego w Toruniu o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w Toruniu za lata 2000–2008.

W odpowiedzi na powyższe Prezes Sądu Okręgowego w Toruniu, poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ informacje, których on dotyczy, nie mają charakteru informacji publicznych, w związku z czym nie mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, iż informacji publicznej nie stanowi treść protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w Toruniu, które, zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 10707), dalej u.s.p., jest odrębnym, autonomicznym i kolegialnym organem sądu współdziałającym z prezesem sądu i pełniącym w znacznym zakresie funkcję kontrolno-gwarancyjną w odniesieniu do funkcjonowania sądu, sędziów i zarządzeń prezesa zaś z katalogu zadań kolegium (art. 31 § 1 pkt 1–12 u.s.p.) wynika, że obejmuje on co do zasady opiniowanie spraw przedstawionych przez prezesa sądu oraz Ministra Sprawiedliwości, a zatem informacja zawarta w protokołach z posiedzeń kolegium odnosi się do zamierzonych działań i nie stanowi informacji o faktach ani nie służy realizowaniu zadań publicznych przez organ – więc nie stanowi informacji publicznej w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucono Prezesowi Sądu Okręgowego w Toruniu bezczynność wobec nieudzielenia informacji publicznej ani też wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, w związku z czym wniesiono o wyznaczenie organowi administracyjnemu dodatkowego terminu – 14 dni, na załatwienie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Bd 17/07, wskazując na zawartą w jego uzasadnieniu wykładnię przepisów w zakresie definicji informacji publicznej, w świetle której złożone przez stronę żądania są zasadne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, albowiem zarzut bezczynności Prezesa Sądu Okręgowego w Toruniu, polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu [...] w T. informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 2 marca 2007 r. albo wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazał, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zbadania, czy organ miał, wynikający z obowiązujących przepisów prawa, obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 K.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Natomiast Sąd nie bada zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione.

Wskazano, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 61 ust. 1), który przewiduje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności takich organów władzy jak sądy, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, wymaga niekwestionowanego przyjęcia, iż odnosi się on także do sądu jako organu władzy (art. 4 ust. 1 pkt 1), a obowiązek udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ cyt. ustawy. Jednocześnie w myśl art. 22 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), to Prezes Sądu kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz i jednocześnie pełni czynności z zakresu administracji sądowej, jest więc organem właściwym do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej przez udzielanie informacji i wydawanie decyzji. Udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem w drodze czynności (art. 7, art. 10–11 i art. 13) lub w przypadku odmowy udostępnienia, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Sposób działania organu w przypadku czynności określa ustawa, a z jej uregulowania wynika, iż mają one charakter czynności materialno-technicznych, natomiast w przypadku decyzji, przepis art. 16 ust. 2 odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile więc sposób działania sądu jako organu władzy w zakresie orzekania regulują ustawy określające poszczególne procedury sądowe, to do spraw udostępniania informacji publicznej mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, a więc kompetencje do podejmowania czynności w tych sprawach będzie mieć jedynie ten organ, który wykonuje czynności z zakresu kierowania i administrowania sądem.

Biorąc zaś pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącą, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, wskazano, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane i z chwilą wejścia jej w życie, jeżeli informacja ma charakter informacji publicznej, a domaga się jej udostępnienia podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter, zdaniem Sądu, mają protokoły z posiedzeń kolegium oraz podejmowane przez nie uchwały. Jest to bowiem organ opiniodawczy działający na podstawie ustawy o ustroju sądów powszechnych. W związku z tym, podjęte przez ten organ uchwały niewątpliwie mają charakter informacji publicznej. Taki sam walor zdaniem Sądu posiadają również protokoły z posiedzeń tego organu. Stanu tego nie zmienia fakt, że większość wypowiedzi ma charakter opinii i nie wiąże organów podejmujących decyzje. Ustalenie czym kierowano się przy wypowiadaniu określonych poglądów może być bowiem bardzo istotna z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Dlatego też nie można przyjąć, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną, co nie oznacza, że zostaną one udostępnione.

Taka wykładnia jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania się do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tego aktu prawnego, prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (prawo do prywatności, podobnie jak prawo do informacji, jest prawem konstytucyjnym) lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zasadą jest więc, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W zależności zaś od treści dokumentu podlegającego udostępnieniu organ władzy publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia, czy może on być udostępniony w całości, czy też z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zawarte w nim informacje przetworzyć.

Konkludując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia [...] w T. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w trybie i na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż prowadząc postępowanie – wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r., organ ma dokonać przede wszystkim oceny, czy żądana przez stronę skarżącą informacja mieści się w przedmiotowych granicach informacji publicznej, następnie dokonać kwalifikacji pod kątem występowania lub nie negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończyć sprawę, bądź to w formie czynności materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198).

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, jakoby obowiązek udostępnienia protokołu z posiedzeń Kolegium Sądu mieści się w hipotezie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże słusznie Wojewódzki Sąd wskazał, iż Kolegium pełni rolę opiniodawczą a podejmowane uchwały mają charakter informacji publicznej. Takiego jednak charakteru nie mają protokoły z posiedzeń zawierające opinie o: projektach podziału czynności w sądzie, kandydatach na stanowiska sędziów (asesorów), wiceprezesa sądu okręgowego, prezesa i wiceprezesa sądu rejonowego, kandydatach na przewodniczących i zastępców przewodniczących wydziałów, wnioskach wynikających z lustracji i wizytacji, planach finansowych oraz w sprawach przedstawionych przez prezesa sądu, Krajową Radę Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości – co wynika z art. 31 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) Odmawiając wnioskodawcy, skarżący oceniał, czy dany dokument zawiera informację publiczną, treść dokumentu, która musi odnosić się do faktów a nie zamierzonych działań oraz powinna służyć realizacji zadań publicznych. Takiej treści nie posiadają protokoły z kolegium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na istniejący brak formalny, który polega na nieprawidłowym sformułowaniu podstaw skargi, tj. oparciu jej na zarzucie dokonania błędnej wykładni trzech przepisów prawa materialnego bez wskazania na czym owa błędna wykładnia polega. Ponadto skarga sama w sobie jest niezasadna, bowiem to skarżący dokonał błędnej wykładni prawa a nie Sąd. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną zawiera ona wszystkie elementy formalnoprawne, a podstawy kasacyjne są tak sformułowane, iż umożliwiają ocenę prawidłowości zakwestionowanego wyroku Sądu I instancji i w związku z tym brak jest podstaw do jej odrzucenia.

Odnosząc się więc do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej ustawą), iż protokół z posiedzenia kolegium sądu może zawierać informację publiczną jest trafna. Natomiast nie jest trafna interpretacja Sądu, że protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy, czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego. Przy czym Sąd poddał wnikliwej i prawidłowej analizie pojęcie informacji publicznej w kwestii treści zawartych w protokole z posiedzeń kolegium sądu, ale nie rozważył już charakteru tego protokołu biorąc pod uwagę definicję legalną "dokumentu urzędowego" zawartą w ust. 2 art. 6 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie każdy więc dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Fakt, że protokół posiedzenia kolegium sądu okręgowego jest dokumentem, nie oznacza, iż jest on dokumentem urzędowym. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby być uznany za urzędowy, jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy". Takim oświadczeniem woli lub wiedzy kolegium sądu – składającego się z sędziów, a więc z funkcjonariuszy publicznych (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) – jest podejmowana przez ten organ – uchwała. Bowiem w takiej formie wyrażana jest wola i wiedza tego organu. Konsekwencją uznania, iż uchwała kolegium sądu okręgowego stanowi dokument urzędowy, jest obowiązek udostępnienia jej do wglądu. Prawo wglądu do dokumentu urzędowego oznacza możliwość zapoznania się z jego treścią. Jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości. Jeżeli bowiem zawiera on dane chronione innymi ustawami, to prezes sądu powinien udostępnić go w takiej formie aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi.

Wprawdzie dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy będzie jedynie uchwała, to nie oznacza, co już stwierdzono wyżej, że protokół z posiedzenia kolegium nie będzie zawierał informacji, która ma charakter informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sposób szczegółowy omówił te kwestie i zasadnie przyjął, iż protokół z posiedzenia kolegium sądu może zawierać dane publiczne, które mogą być udostępnione. Tak więc stanowisko Sądu I instancji co do pozostawania Prezesa Sądu Okręgowego w Toruniu w zwłoce – jest zasadne. Jednakże ferując wyrok Sąd winien był wziąć pod uwagę i będzie zobligowany brać pod uwagę również ponownie rozpoznając sprawę, nie tylko fakt, że tylko uchwała kolegium stanowi dokument urzędowy, ale również kwestie związane z informacją przetworzoną. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia czy może ona być udostępniona w całości czy też z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy, należy informację przetworzyć, ale nie wskazał na konsekwencje tego faktu, wynikające m.in. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy określa przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej i konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu. Jednocześnie w pkt 1 tego przepisu zawarto przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Mianowicie dostęp do informacji publicznej, ale przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym ustawa nie precyzuje pojęcia "przetwarzanie informacji". W orzecznictwie sądów i w doktrynie dokonano podziału informacji na informację prostą oraz przetworzoną. Informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Samo usunięcie danych wrażliwych podlegających ochronie (np. w niektórych sytuacjach danych osobowych) nie powoduje, iż staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r.). Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Protokół z posiedzenia kolegium sądu zawiera szereg informacji, w tym informacje o charakterze publicznym. Informacje te podlegają również ocenie pod katem ograniczeń w ich udostępnieniu wynikających z art. 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje posiedzenia kolegium sądu okręgowego w okresie 9 lat. Zgodnie z art. 30 § 2 w zw. z art. 28 § 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) kolegium zbiera się co najmniej raz na kwartał, a więc nie mniej niż 4 razy w roku. Tak więc Sąd rozpoznający sprawę stosując art. 149 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi brać pod uwagę również liczbę podjętych w tym czasie uchwał oraz posiedzeń kolegium, z których sporządzono protokoły i w których znajdują się m.in. informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponadto jak to wskazano już wyżej w przypadku informacji przetworzonej także fakt konieczności ustalenia przesłanki określonej w pkt 1 ust. 1 art. 3 ustawy. Te wszystkie okoliczności muszą być rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Reasumując uznać należy, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w protokole z posiedzenia kolegium sądu zawarte są m.in. informacje publiczne. Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy, bowiem błędnie przyjęto, iż cały protokół z posiedzenia kolegium sądu jest dokumentem urzędowym. Dokumentem urzędowym jest uchwała kolegium, a protokół zawiera informacje m.in. takie, które mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.