Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 77/16 w sprawie ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie bezczynności w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 77/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. A.k na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy

Na podstawie umowy z dnia 13 września 1996 r. J. A. jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w S. W lokalu tym nie ma dostępu do ciepłej wody pomimo, iż wielokrotnie zwracała się do wynajmującego z wnioskiem o wykonanie przewodu kominowego umożliwiającego podłączenie piecyka gazowego celem podgrzewania wody. W jej ocenie, wynajmujący nie wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zważywszy na treść art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz wyroków sądów administracyjnych w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 157/12 i Krakowie sygn. akt III SA/Kr 894/07 aktualny stan techniczny zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego jest niezgodny z powołanymi przepisami prawa. Dwukrotnie bezskutecznie, zwracała się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania [...] Spółce z o.o. z siedzibą w S. zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących w pomieszczeniu łazienkowym w zajmowanym przez nią lokalu.

W dniu 8 marca 2016 r. J. A. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie na bezczynność PINB, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W oparciu o przedstawione wyżej argumenty w skardze kierowanej do Sądu J. A. wniosła o zobowiązanie PINB w S. do wszczęcia postępowania w celu nakazania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w S. zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienki zlokalizowanym w lokalu mieszkalnym nr [...], którego jest najemczynią oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 7 sierpnia 2016 r. pisma skarżącej, w dniu 16 września 2015 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku, która potwierdziła brak instalacji i źródła ciepłej wody w lokalu mieszkalnym nr [...]. Stwierdzono także brak wolnego przewodu kominowego przechodzącego przez lokal nr [...], który mógłby posłużyć do odprowadzania spalin z podgrzewacza wody. Wobec powyższego poinformowano skarżącą, że w celu montażu gazowego przepływowego podgrzewacza wody należy przebudować instalację gazową, wykonać instalację ciepłej wody oraz wybudować przewód kominowy do odprowadzania spalin z podgrzewacza.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponownie wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania [...] Spółce z o.o. zapewnienia bieżącej ciepłej wody w urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym w zajmowanym przez nią lokalu.

W odpowiedzi pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. PINB poinformował skarżącą, że nie ma podstaw do wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego decyzji nakładającej na właściciela lokalu obowiązku wykonania żądanych robót budowlanych. Stan techniczny lokalu nie jest wynikiem ingerencji właściciela lokalu w instalacje sanitarne, który nie dokonał ich demontażu, ponadto stan ten był skarżącej znany w chwili zawierania umowy najmu. Ponadto wynajmujący nie sprzeciwia się dokonaniu przez nią ulepszeń.

Odnosząc się do zarzucanej bezczynności w przedmiocie nakazania właścicielowi lokalu zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym lokalu, zdaniem organu nie są spełnione podstawowe wymogi skargi. Nie zostało bowiem wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nakazania właścicielowi lokalu zapewnienia bieżącej ciepłej wody w urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym, a ponadto skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga. Żądanie nakazania przez organ nadzoru budowlanego właścicielowi lokalu określonego przez skarżącą postępowania jest w rzeczywistości żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tymczasem skarżąca będąc jedynie najemcą lokalu mieszkalnego nie ma interesu prawnego uzasadniającego przyznanie jej statusu strony w takim postępowaniu. Przypisać można jej jedynie interes faktyczny.

W tej sytuacji organie nadzoru budowlanego nie ciąży obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania sprawie nakazania właścicielowi lokalu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym. Organ zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie stanu technicznego obiektu budowlanego (lub jego części) związanego z jego użytkowaniem, tymczasem skarżąca domaga się doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzą także podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ma zastosowanie wyłącznie w sprawach wszczynanych na wniosek, a nie z urzędu, do których należy postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

J. A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania [...] Spółce z o.o. z siedzibą w S. zapewnienia ciepłej wody w pomieszczeniu łazienki zlokalizowanym w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S., którego jest najemczynią.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/16, oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd podniósł, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany.

Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Skarżąca, zdaniem Sądu, domagała się w istocie wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy będąc jedynie najemcą jednego z lokali w budynku nie może uzyskać statusu strony w takim postępowaniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06, Lex Polonica nr 1958400) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W przepisie art. 66, w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) określony został krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości, legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Natomiast w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Tak więc stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Skarżąca jest jedynie najemcą przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem) ani też jego zarządcą nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga.

Okoliczność, że skarżąca jest zainteresowania wykonaniem w jej lokalu instalacji ciepłej wody, oznacza iż posiada ona wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się wydania decyzji w opisanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. w sprawie IV SAB 105/01 stwierdził, iż "podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie - w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kpa",

Skład orzekający Sądu podzielił także stanowisko PINB, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nakazania właścicielowi lokalu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się pomieszczeniu łazienkowym.

Stosownie bowiem do treści art. 66 ust, 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że przepis powyższy zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań mających przeciwdziałać brakom dotrzymywania, przez zobowiązane do tego podmioty, wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Wskazuje na to sama systematyka ustawy, gdzie przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane został umieszczony w rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Wskazana powyżej okoliczność niesie za sobą określone konsekwencje, dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt łl OSK 1100/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13). Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy zatem usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197), a nie na skutek wad wykonawczych lub istniejącego standardu technicznego budynku.

J. A. domaga się doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Żądanie to stosownie do dokonanej wykładni art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w zakresie postępowania wyznaczonego jego normą ani w pozostałych przesłankach przewidzianych w przepisie art. 66 Prawa budowlanego.

Swoje żądanie w tym zakresie skarżąca winna kierować do właściciela lub zarządcy nieruchomości, w której wynajmuje lokal mieszkalny, nie zaś do organu nadzoru budowlanego.

W opisanych okolicznościach faktycznych organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania oraz, że skarżąca nie może być uznana za stronę uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, wobec czego skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podniesiono następujące zarzuty:

1/ naruszenia art. 3 § 1 i § 2, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z wadliwym zastosowaniem tych przepisów w następstwie braku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy uregulowań, w tym zawartych w Konstytucji RP, służących ochronie mieszkania, a więc i mieszkania zajmowanego na podstawie umowy najmu, a w konsekwencji wobec braku wyjaśnienia, dlaczego skarżąca nie może poszukiwać ochrony swojego prawa do mieszkania ani na drodze postępowania administracyjnego, ani na drodze postępowania sądowo - administracyjnego w związku z przyjęciem braku możliwości jakiegokolwiek współdziałania z jakimkolwiek najemcą lokalu mieszkalnego, który wykazuje naruszenie prawa budowlanego przez właściciela budynku mieszkalnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S.;

2/ naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w następstwie dokonania wadliwej wykładni tego przepisu wyrażające się w stwierdzeniu, że interesu prawnego w zakresie domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazania [...] Sp. z o.o z siedzibą w S. zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienki nie ma skarżąca będąca najemczynią tego lokalu, a w konsekwencji uznanie, że nie może ona być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z zastosowaniem tego przepisu, w sytuacji gdy aktualny stan techniczny lokalu jest niezgodny z przepisami, bowiem budynek i znajdujące się w nim poszczególne lokale nie są zaopatrzone w bieżącą ciepłą wodę, co stanowi zagrożenie dla jej życia i zdrowia;

3/ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w wyniku braku zastosowania pierwszego z tych przepisów w następstwie ustalenia, że najemca lokalu mieszkalnego nie mającego dostępu do ciepłej wody, a więc będącego w nieodpowiednim i niezgodnym z przepisami stanie technicznym, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i wzięcia udziału w takim postępowaniu w sprawie, w którym zastosowanie ma art. 66 ust. 1 prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodzi, że skarżąca wielokrotnie zwracała się ona do [...] Sp. z o.o. z wnioskiem o wykonanie przewodu kominowego umożliwiającego podłączenie piecyka gazowego celem podgrzewania wody. W świetle treści art. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynajmujący jest obowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z wody, paliw gazowych i ciekłych, ciepła, energii elektrycznej, dźwigów osobowych oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku określone odrębnymi przepisami. Do obowiązków wynajmującego należy w szczególności: dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcy, a zwłaszcza: napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody - bez armatury i wyposażenia, a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej - z wyjątkiem osprzętu; wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Kwestie te zostały uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Treść § 46 ww. rozporządzenia stanowi, że budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Oznacza to konieczność istnienia instalacji ciepłej wody w budynku mieszkalnym. Bez znaczenia natomiast jest sposób jej zapewnienia i doprowadzenia, a zatem realizacji tego obowiązku.

Aktualny stan techniczny zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego jest niezgodny z powołanymi przepisami prawa. Właściciel nieruchomości, mimo obowiązku zaopatrzenia budynku i poszczególnych lokali w bieżącą ciepłą wodę, uchyla się od tego. Co więcej nie podejmuje on jakichkolwiek kroków mających na celu doprowadzenie ciepłej wody, a nadto próbuje obciążyć tymi kosztami najemczynię. W przedmiotowej sprawie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy uregulowań, w tym zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, służących ochronie mieszkania, a więc i mieszkania zajmowanego na podstawie umowy najmu. W konsekwencji nie wyjaśniono, dlaczego skarżąca nie może poszukiwać ochrony swojego prawa do mieszkania ani na drodze postępowania administracyjnego, ani na drodze postępowania sądowo - administracyjnego. Przyjęto bowiem brak możliwości jakiegokolwiek współdziałania z jakimkolwiek najemcą lokalu mieszkalnego, który wykazuje naruszenie prawa budowlanego przez właściciela danego budynku mieszkalnego.

Poza tym błędne jest stwierdzenie, że interesu prawnego w zakresie domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazania [...] Sp. z o.o w S. zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienki nie ma skarżąca będąca najemczynią tego lokalu. W jej ocenie, najemca lokalu mieszkalnego nie mającego dostępu do ciepłej wody, a więc będącego w nieodpowiednim i niezgodnym z przepisami stanie technicznym, posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i wzięcia udziału w takim postępowaniu w sprawie, w której zastosowanie ma art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jaki inny podmiot niż osoba, która stale i od dłuższego czasu korzysta z danego lokalu mieszkalnego, co do którego stanu technicznego ma zastrzeżenia, posiada wiedzę w zakresie nieprawidłowości. Kto jak nie najemca lokalu jest podmiotem, któremu bezpośrednio zagraża brak odpowiednich warunków technicznych w lokalu. W końcu na kanwie niniejszej sprawy, w zestawieniu z bezczynnością ze strony właściciela [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. i jego brakiem zainteresowania stanem technicznym lokalu zajmowanego przez skarżącą, trudno wskazać podmiot, który byłby bardziej zainteresowany wszczęciem postępowania administracyjnego.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż nie wnosi o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach kasacyjnych, dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: Prawo budowlane) sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącej, będącej najemcą lokalu, w którym nie ma zapewnienia bieżącej ciepłej wody, ma ona interes prawny w zakresie domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazania właścicielowi lokalu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołuje przepisy techniczne gwarantujące zapewnienie dostawy ciepłej wody oraz regulacje konstytucyjne, służące ochronie mieszkania. Bezczynność PINB upatruje w niepodjęciu postępowania na podstawie wskazanego przepisu.

Stanowisko skarżącej nie jest trafne, a zatem zarzut ten nie może być uwzględniony.

Stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1a tej ustawy, w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego.

Na podstawie przytoczonych wyżej przepisów może zostać wszczęte postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania przewidzianego tam nakazu, po spełnieniu dwu podstawowych warunków: po pierwsze – wniosek o wszczęte składa legitymowany podmiot (o ile nie dochodzi do wszczęcia postępowania z urzędu); po wtóre –okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają przypuszczenie, iż mogą one odpowiadać hipotezie jednej z norm zawartych w art. 61 ust. 1 i 1a.

Ogólna ocena stanu faktycznego sprawy, polegającego na tym, że w lokalu mieszkalnym wynajmowanym przez skarżącą brak jest instalacji i źródła ciepłej wody, a także nie ma wolnego przewodu kominowego przechodzącego przez tenże lokal, który mógłby posłużyć do odprowadzania spalin z podgrzewacza wody, wskazuje na ewentualną możliwość zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, a więc konieczność nakazania usunięcia uchybień ze względu na nieodpowiedni stan techniczny lokalu (wbrew temu co stwierdzono w skardze kasacyjnej nie jest to stan zagrażający życiu czy zdrowiu ludzi).

Przepis § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1442) przewiduje, że budynek mieszkalny czy budynek zamieszkania zbiorowego, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody, co mogłoby sugerować, iż lokal skarżącej w którym nie ma (nie jest do niego doprowadzona) instalacji ciepłej wody, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Jak jednak zauważył, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/Gl 287/17 (wyrok w CBOSA) przez nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny. Zatem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z tak wykładanym "nieodpowiednim" stanem technicznym, skoro problem, w istocie rzeczy, polega na braku przewodu kominowego, który mógłby służyć do odprowadzania spalin z pogrzewacza wody.

Jeszcze jedna kwestia wymaga uwagi. Zakładając zgodność wykonania budynku, w tym poszczególnych lokali zgodnie z projektem budowalnym, nie ma zatem żadnej podstawy do nakazaniu dostosowania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 330 tego aktu, bowiem przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów bądź też zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, § 2 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, czyli jedynie w zakresie wymogów bezpieczeństwa pożarowego.

W konsekwencji tego brak było faktycznych i prawnych podstaw do wszczęcia postępowania, a więc ukonstytuowania sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Skoro tak, to PINB nie mógł pozostawać w bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).

Co za tym idzie oddalenie skargi w tej sprawie przez WSA w Szczecinie uznać przyjdzie za prawidłowe, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wywiedzione w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji oczywiście ma rację co tego, iż skarżąca nie może być stroną postępowania, ale to nie z racji braku interesu prawnego, ale ze względów przedmiotowych. Nie ma w tym przypadku przedmiotu, który jest jednym z elementów konstytuujących sprawę administracyjną (obok podmiotu). A więc brak przymiotu strony jest, w tym układzie, kwestią wtórną, bowiem nie można być stroną postępowania, które ze względów przedmiotowych nie zaistniało.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.