Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Krakowa od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 65/07 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Krakowa na orzeczenie Komisji Majątkowej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania własności nieruchomości zamiennych postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć, 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: "czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.), wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 ppsa ?", 3. rozprawę odroczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 65/07 po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków od orzeczenia Komisji Majątkowej w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennych na rzecz Opactwa [...] w K.-M. z zasobów Gminy Kraków - skargę odrzucił.

W uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 58 ( 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komisja Majątkowa przewidziana ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm./ nie jest organem administracji publicznej a jej orzeczenia, do których stosuje się przepisy tej ustawy oraz wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części /Monitor Polski Nr 5, poz. 39 ze zm./ - nie są decyzjami administracyjnymi ani też innymi aktami administracyjnymi z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa, a więc z tej przyczyny Sad uznał, że skarga jako niedopuszczalna, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podlega odrzuceniu. Zauważył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że "Komisji orzekających w postępowaniach regulacyjnych nie można uznać za organy administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 5 ( 2 pkt 3 kpa". Przedmiot postępowania regulacyjnego ma "charakter cywilnoprawny, dotyczy bowiem przywrócenia własności, nadania nieruchomości zamiennej bądź nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości lub ich części". W uzasadnieniu postanowienia Sądu pierwszej instancji wskazano jednocześnie, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd ten "oparł się na stanowisku Komisji Majątkowej w Warszawie wyrażonym w odpowiedzi na wniosek Gminy Miejskiej Kraków o wymierzenie temu organowi grzywny w związku z niedopełnieniem obowiązku wynikającego z art. 54 ( 2 ppsa", to jest nie przekazania w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miejska Kraków zastępowana przez radcę prawnego B. C., zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 ( 1 i ( 2 pkt 1 i 4 oraz art. 58 ( 1 pkt 1 i 6 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi pomimo, iż jest ona dopuszczalna, gdyż jej rozpoznanie należy do właściwości sądów administracyjnych,

2/ naruszenie przepisów art. 61, 62 i 63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów zarządzenia Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części /w szczególności ( 21 tego zarządzenia/, oraz art. 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 5 ( 2 pkt 3 kpa poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzeczenie Komisji Majątkowej kończące postępowanie regulacyjne nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że wyłania się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i postanowił na zasadzie art. 187 ( 1 ppsa przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące pytanie prawne: "Czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm./, wydanego na podstawie art. 63 ust. 4 tej ustawy, ma zastosowanie art. 3 ( 2 pkt 1 lub pkt 4 ppsa?"

Sąd pierwszej instancji uznał za oczywiste, iż skoro Komisja Majątkowa nie jest organem administracji publicznej a sprawy przywrócenia własności, nadania nieruchomości zamiennej bądź nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, to orzeczenie Komisji Majątkowej w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej za przejętą od kościelnej osoby prawnej nieruchomość nie podlega kontroli pod względem legalności sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ( 2 pkt 1 lub 4 ppsa, a skarga w takiej sprawie do tego sądu jest niedopuszczalna /art. 58 ( 1 pkt 1 i 6 ppsa/.

Otóż to, co w zaskarżonym postanowieniu przyjęte zostało jako oczywiste, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi istotne wątpliwości.

Przede wszystkim wypada zauważyć, że stosownie do art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, ma on zastosowanie również przed innymi podmiotami niż organy administracji publicznej czy też organy państwowe gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, a więc do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że aby uznać, iż do kompetencji określonego podmiotu należy rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, podmiot ten wcale nie musi być zaliczony do grupy organów administracji publicznej a nawet do organów państwowych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podniesiono, że wprawdzie niektórzy autorzy uznają, iż Komisja Majątkowa jest podmiotem prawa publicznego, jednakże ocena w tej kwestii nie jest jednolita. To jednak wobec wyraźnego brzmienia art. 1 pkt 2 kpa nie ma znaczenia, bowiem decyduje okoliczność, czy przepisy prawa rangi ustawowej, powołujące do życia Komisję Majątkową, powierzyły jej wydawanie takich orzeczeń, które stanowią de facto decyzje administracyjne.

Przechodząc do analizy tego zagadnienia, należy zauważyć, że w Dziale IV rozdziału 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, który normuje kwestie dotyczące regulacji spraw majątkowych Kościoła, w przepisie art. 60 ust. 5 stanowi się, że stwierdzenie przejęcia własności nieruchomości lub ich części, o których mowa w ust. 1 i 3, następuje w drodze decyzji wojewody; decyzje te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Przedmiotowo sprawy stwierdzenia przejęcia własności nieruchomości mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny, jednakże ustawodawca uczynił z nich sprawy administracyjne powierzając ich rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej /aktu administracyjnego z dziedziny prawa publicznego/.

W myśl art. 61 ust. 1 umiejscowionego w tym samym rozdziale, normującym kwestie regulacji spraw majątkowych Kościoła, na wniosek kościelnych osób prawnych, wszczyna się postępowanie określone jako "postępowanie regulacyjne", którego przedmiotem jest "przywrócenie wnioskodawcom na własność upaństwowionych nieruchomości lub ich części", określonych w dalszej części przepisu.

W orzecznictwie i literaturze nie budzi wątpliwości okoliczność, że "upaństwowienie", które następowało w różnych formach prawnych /wywłaszczenie, nacjonalizacja/, zasadniczo odbywało się drogą administracyjno-prawną, a więc wydania aktu administracyjnego, rodzącego skutki cywilnoprawne /pozbawienie dotychczasowego właściciela praw rzeczowych do nieruchomości/. Regulacja spraw majątkowych w formie przywrócenia własności, to nic innego jak reprywatyzacja, w tym wypadku ze względów podmiotowych częściowa, dotycząca bowiem jedynie zwrotu majątków kościelnych, lub przyznania nieruchomości zamiennych.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje, że postępowanie regulacyjne wszczęte na wniosek kościelnej osoby prawnej może zakończyć się ugodą, lub w razie nie dojścia do zawarcia ugody - Komisja Majątkowa wydaje orzeczenie /art. 62 ust. 3/. Oznacza to, że gdy nie dojdzie w konkretnej sprawie do jej załatwienia w drodze zgodnego oświadczenia woli /ugody/, zachodzi potrzeba wydania orzeczenia. Orzeczenie takie rozstrzyga indywidualną sprawę wszczętą na wniosek kościelnej osoby prawnej. Wypada zauważyć, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że dla uznania, iż dany akt prawny jest decyzją administracyjną, nie ma znaczenia nadana mu przez ustawodawcę nazwa /decyzja, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie itd./ lecz to, że stanowi on rozstrzygnięcie konkretnej sprawy konkretnego podmiotu. Jeżeli więc dojdzie się do wniosku, że przedmiotowe orzeczenie rozstrzyga konkretną sprawę konkretnego podmiotu, wypada poddać analizie to, czy można wykluczyć, że osoba na której wniosek sprawa była poddana rozpatrzeniu przez Komisję Majątkową, będąca niewątpliwie stroną w sprawie, lub też uczestnik postępowania /gmina/, zechce zakwestionować orzeczenia Komisji Majątkowej /jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której skargę do WSA wniosła Gmina Miejska Kraków/? W tym miejscu pojawia się problem, czy orzeczenie Komisji Majątkowej załatwia wszczętą wnioskiem kościelnej osoby prawnej sprawę cywilną jako podmiot właściwy do tego zaś drogą odpowiednią do kwestionowania orzeczenia będzie w związku z tym postępowanie cywilne przed sądem powszechnym, bez względu na to, kto kwestionuje dane orzeczenie /wnioskodawca, gmina lub osoba trzecia mająca w tym interes prawny/, czy też Komisja Majątkowa rozstrzyga sprawę administracyjną a orzeczenie przez nią wydane tylko rodzi skutki cywilnoprawne, analogicznie jak np. decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie cywilnoprawnym załatwieniem żądania kościelnej osoby prawnej byłoby zawarcie z nią przez określony podmiot w imieniu Państwa umowy o zwrocie przejętej przez Państwo nieruchomości /ewentualnie przyznania rekompensaty w postaci nieruchomości zamiennej/. Ustawa jednakże przewiduje wydanie orzeczenia przez Komisję Majątkową, powołaną w drodze ustawowej i o ustawą określonym składzie. Stąd zasadne w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego.

Na marginesie zauważyć wypada, że jak na to słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim rozstrzygnięcia przedstawionego w niniejszym postanowieniu zagadnienia prawnego, pewne znaczenie może mieć powołanie się w zarządzeniu Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części, na "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu regulacyjnym przepisów kpa, a zwłaszcza w ( 21 wskazującym na stosowanie do wydawania orzeczeń Komisji Majątkowej odpowiednio art. 104 - 113 kpa.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia, z mocy art. 187 ( 1 ppsa.