Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1.Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. do ponownego rozpoznania jest w pierwszej kolejności związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a dopiero w drugiej kolejności, na zasadzie art. 170 p.p.s.a., ustaleniami odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonanymi w uzasadnieniu innego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

2. Wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może jej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA, nawet gdyby jego zdaniem, wykładnia ta naruszała ustalenia odnośnie stanu prawnego sprawy poczynione w uzasadnieniu innego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/13 w sprawie ze skargi Gminy Dębno na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. II SA/Kr 1546/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ze skargi Gminy Dębno na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Dębno Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Dębno pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w miejscowości M. na dz. nr [...] przyjmując, że inwestycja zgodna jest z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno uchwalonego w dniu 28 kwietnia 2004 r. W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Wojewoda Małopolski podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 stwierdził nieważność uchwały w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., a w kolejnych sprawach (II SA/Kr 1267/09, II SA/Kr 801/09) Sąd ten wyraził pogląd, że skutkiem stwierdzenia nieważności planu z 2006 r., nie powróciła do obrotu prawnego uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. na podstawie której wydana została decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] lutego 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy – Prawo budowlane Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Dębno pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w m. M. na dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., a więc nigdy nie weszła ona w życie. Dlatego też na terenie gminy w dalszym ciągu obowiązuje uchwalony dnia 28 kwietnia 2004 r. (II /133/2004) plan miejscowy. Z uwagi na ww. wyrok, nie znalazł zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. odwołanie złożyli A. L. i T. D. podnosząc, że Gmina Dębno nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że organ pierwszej instancji zignorował wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884), a także w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 163, poz. 1927). Zgodnie zaś z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem Wojewody, w sytuacji wejścia w życie uchwały z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, poprzednia uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotycząca tego samego obszaru utraciła moc i dla takiej oceny stanu prawnego nie ma znaczenia fakt, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 maja 2006 r. W związku z powyższym do wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę gminnej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w M. należało dołączyć, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym przypadku zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Gmina Dębno zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. II SA/Kr 1684/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił podnosząc, że art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do tego samego terenu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały z 2006 r. nie powoduje, że ponownie zaczyna obowiązywać poprzedni plan. Tym samym na tym terenie Gminy Dębno obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać i dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Dębno.

Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2646/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.z.p. stanowi tylko, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Oznacza to, że ww. akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc; dotyczy to również § 60 powyższej uchwały w myśl którego "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wbrew stanowisku reprezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis art. 34 ust. 1 u.p.z.p. nie jest normą tożsamą w swej randze przepisowi art. 87 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W niniejszej sprawie od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił bowiem moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Gminy Dębno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. II SA/Kr 1546/13 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2646/12 sformułował w sposób jednoznaczny i klarowny pogląd, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. spowodowało powrót do obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Poglądem tym Sąd pierwszej instancji jest związany w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten ma zaś w sprawie znaczenie przesądzające. O treści bowiem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego zdecydował pogląd odmienny. W przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zapaść tylko w trybie przewidzianym dla stanu, w którym planu miejscowego nie ma (a więc po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), organ odwoławczy nie badał sprawy co do istoty, a więc między innymi w zakresie zgodności projektu z przepisami Prawa budowlanego.

Dlatego też Sąd podkreślił, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę w pełnym jej zakresie z pominięciem wadliwie przyjętej uprzednio przeszkody.

Odnosząc się do zgłoszonych przez strony uwag dotyczących związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Krakowie w wyroku stwierdził, że przepisy art. 170 i art. 190 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą w jakiejkolwiek konkurencji czy zależności. W pierwszym z ww. przepisów ("orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby") sformułowana została zasada związana z materialną prawomocnością przeczeń sądowych. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w cytowanym przepisie polega na tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść tego orzeczenia. Związanie to ograniczone jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Tak więc w rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd, jak i organy pozostawały związane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 o stwierdzeniu nieważności planu zagospodarowania z dnia 31 maja 2006 r. Nie mogły więc przyjąć innego stanu prawnego jak tylko taki, w którym planu z 2006 r. nie ma. Już jednak o tym, czy w związku ze stwierdzeniem nieważności planu z 2006 r. "odżył" plan z 2004 r. wyrok Sądu z dnia 28 stycznia 2008 r. nie rozstrzygał. Wyrażony w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu nie jest "orzeczeniem" i nie wiąże sądów i organów w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Podobnie rzecz ma się z postanowieniem WSA z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. Związanie w tym wypadku dotyczy faktu odrzucenia skargi, a nie poglądu, który stał się przyczyną tego odrzucenia.

Zdaniem Sądu w błędzie pozostaje organ odwoławczy twierdząc, że związanie organu poglądem wyrażonym w ww. orzeczeniach WSA w Krakowie wynika z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Norma ta realizuje się więc wtedy, kiedy ocena i wskazania są formułowane przez Sąd w sprawie, której rozpoznawanie ma być kontynuowane. Chodzi tylko i wyłącznie o "tę samą sprawę", a nie inną, w której wyrażono określony pogląd. Jakkolwiek stanem pożądanym jest, aby we wszystkich orzeczeniach pogląd na dana kwestię prawną był jednolicie przyjmowany, takiemu jednak celowi nie może służyć omijanie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 190 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r. II SA/Kr 1546/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Tadeusz Drwal zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 170 p.p.s.a. wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie Sąd nie był związany wcześniej wydanymi prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, tj. wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. II SA/Kr 801/09 oraz postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1267/09 w których to orzeczeniach Sąd prawomocnie przesądził, że nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 170 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji był w pierwszej kolejności związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2646/12. Odstępując od wykładni prawa dokonanej w powyższym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszyłby przepis art. 190 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji, któremu spraw została przekazana do ponownego rozpoznania, może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jedyne w trzech przypadkach:

1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną,

2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny,

3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażanego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 623–624 oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie, jak można wnosić z uzasadniania skargi kasacyjnej, występuje pozorna kolizja norm wynikająca z relacji zachodzącej pomiędzy art. 170 i art. 190 p.p.s.a., którą można usunąć przez ustalenie ich hierarchii, pierwszeństwa stosowania, I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. do ponownego rozpoznania jest w pierwszej kolejności związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a dopiero w drugiej kolejności, na zasadzie art. 170 p.p.s.a., ustaleniami odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonanymi w uzasadnieniu innego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może jej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA, nawet gdyby jego zdaniem, wykładnia ta naruszała ustalenia odnośnie stanu prawnego sprawy poczynione w uzasadnieniu innego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

Z powyższej zasady należy wnosić, że to NSA dokonując wykładni, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., powinien wziąć pod uwagę inne orzeczenie prawomocne mogące wiązać Sąd w tej sprawie na zasadzie art. 170 p.p.s.a.

Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i wnoszącego skargę kasacyjną, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, nie może dokonać odmiennej interpretacji przepisów, niż wynika to z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Możliwość oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej, byłaby sprzeczna z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego stanowi gwarancję umożliwiającą usunięcie błędów, omyłek i innych uchybień popełnionych w toku rozpoznania spraw przez sąd pierwszej instancji. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego, składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności postępowania sądowego i określenia oznaczonej liczby instancji (wyroki NSA z: 4 grudnia 2009 r. II FSK 1064/08, 2 października 2014 r. I FSK 337/13, Lex nr 1768992).

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że regulacje zawarte w art. 170 i 190 p.p.s.a. nie są względem siebie konkurencyjne. Orzecznictwo sądowe powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do art. 170 p.p.s.a., nie uwzględniając w ogóle mocy obowiązującej art. 190 p.p.s.a.