Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku R. B. o udostępnienie informacji publicznej – w zakresie pierwszego żądania z pisma z dnia 2 listopada 2016 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego R. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika radcę prawnego wniósł w dniu 20 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej.

Wniesiono w skardze o zobowiązanie skarżonego organu do:

1/ załatwienia wniosku o udostepnienie informacji publicznej z dnia 2 listopada 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2/ stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z naruszeniem prawa,

3/ zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostepnienie informacji publicznej poprzez podanie wykazu pracowników urzędu gminy oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r., wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawa jej przyznawania, a także przesłania kopii regulaminu Wójta Gminy dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród.

W odpowiedzi organ przesłał skarżącemu kopię Zarządzenia nr 12/2014 w sprawie ustalenia Regulaminu Wynagradzania w Urzędzie Gminy, a co do żądania dotyczącego wykazu pracowników poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżący twierdząc, że informacja dotycząca sposobu rozdysponowania środków publicznych jest informacją publiczną. Zobowiązany organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie twierdząc, że udzielił informacji na wniosek z dnia 2 listopada 2016 r., natomiast odmówił udzielenia informacji dotyczących wynagrodzeń konkretnych pracowników, nagród i ich podstaw, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej, jako że odnosi się do indywidualnych stosunków pracy. Informacją publiczną są dane dotyczące majątku gminy, w tym kwota przeznaczona na wynagrodzenia pracowników i nagrody, lecz nie kwoty przyznane poszczególnym pracownikom i uzasadnienie przyznanej nagrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, rozpatrywanej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych.

Jak przewiduje bowiem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jak o tym mówi ust. 3 art. 61 ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przechodząc zatem do ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością na jej gruncie mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej udostępniając tę informację, bądź nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania. Natomiast bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie występuje, jeżeli złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu organu do którego złożono wniosek oraz w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w trybie szczególnym.

Dla oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć aspekty podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdy wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., a żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienione zostały w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. i wśród nich znajdują się zarówno organy władzy jak i organy samorządu terytorialnego.

Nie ma w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do tego, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest Wójt Gminy.

Przedmiotem sporu jest charakter żądanej informacji dotyczącej wykazu pracowników urzędu gminy, którym przyznano nagrody w 2016 r. (pierwsze żądanie wniosku z dnia 2 listopada 2016 r.). Z treści skargi wynika bowiem, że do tego żądania ograniczona jest niniejsza skarga na bezczynność organu, ponieważ wnioskowany regulamin przyznawania nagród został skarżącemu udostępniony.

Żądanie udostępnienia w zakresie nagród przyznanych pracownikom urzędu gminy w 2016 r. dotyczyło niewątpliwie informacji związanych z majątkiem publicznym – majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.i.d.p.), tak więc wniosek skarżącego dotyczył zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p.

Rację ma zatem skarżący, a przyznaje to organ w odpowiedzi na skargę, że wydatkowanie środków publicznych na wynagrodzenia stanowi informację publiczną. W judykaturze jednak nie ma wątpliwości, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, oraz kwot nagród wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe.

Oznacza to, że wniosek skarżącego z dnia 2 listopada 2016 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie u.d.i.p. W przypadku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, takie udostępnienie winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.).

Jest bezsporne, że strona skarżąca domagała się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości nagród otrzymanych przez pracowników urzędu gminy w 2016 r., poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, wysokości nagrody i podstawy jej przyznania. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, jednakże można odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.i.d.p. - ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych oraz z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Jednak ta ostatnia ochrona (art. 5 ust. 2 u.i.d.p.) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Załatwienie sprawy powinno zatem polegać na udzieleniu informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych lub też wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w przypadku uznania, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione.

W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat nagród pracowników, ani też nie udzielił stronie skarżącej takiej informacji w zakresie objętym wnioskiem z dnia 2 listopada 2016 r., co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności.

Ponieważ na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, w przedmiotowym zakresie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i zobowiązać właściwy organu do rozpatrzenia w terminie 14 dni - wniosku R. B. z dnia 2 listopada 2016 r., w zakresie pytania zawartego w części pierwszej pisma.

Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że organ niezwłocznie udostępnił informację publiczną w takim zakresie, w jakim nie miał wątpliwości co do jej charakteru oraz poinformował wnioskodawcę o swoim stanowisko w zakresie pozostałym.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a, ustalając, że na koszty zasądzone od organu na rzecz skarżącego składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie rady prawnego w wysokości 480 zł.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.