Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 76/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy W Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 76/09 po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...], a także zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] września 2008 roku, skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku, M. S. wniosła o udostępnienie jej następujących informacji publicznych:

1) wykazu wszystkich kontroli przeprowadzonych w latach 2000 - 2008 w przedsiębiorstwach Energetyki Cieplnej w okręgu Państwowej Inspekcji Pracy Gdańsk (podmioty zatrudniające do 50 pracowników), z podziałem na poszczególne oddziały Okręgowego Inspektoratu Pracy i podaniem: nazwy, adresu oraz numeru REGON przedsiębiorstwa, przedmiotu kontroli, ilości dni kontroli, ilości poszczególnych środków prawnych wydanych w toku i w wyniku kontroli,

2) kopii dokumentacji ww. kontroli,

3) wykazu zakładów energetyki cieplnej, w których dotychczas nie przeprowadzono kontroli, z podaniem przyczyn ich zaniechania.

Pismem z dnia [...] października 2008 roku nadinspektor pracy poinformował M. S., że żądane dokumenty mogą być udostępnione wyłącznie w formie przetworzonej, zaś wniosek o udostępnienie dokumentacji w formie przetworzonej należy złożyć w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia z uzasadnieniem szczególnej istoty żądanych informacji dla interesu publicznego. Poinformował również M. S., że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej może zostać obciążona opłatą w wysokości kosztów poniesionych w związku z przetworzeniem dokumentacji, o wysokości której zostanie powiadomiona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej.

W piśmie z dnia [...] października 2008 roku, skierowanym "do rąk własnych" Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku, M. S. stwierdziła, że nieporozumieniem jest żądanie od niej ponowienia wniosku bez podania wysokości opłaty. W ocenie wnioskodawczyni, obowiązkiem Okręgowego Inspektora Pracy było podanie jej wysokości opłaty. Wskazała nadto, że za informację przetworzoną należy uznać tę, do której wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu przygotowującego informację. Jej zdaniem, nie wydaje się koniecznym intelektualne zaangażowanie dla przygotowania żądanych przez nią dokumentów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku odmówił udostępnienia informacji objętych wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania pouczył wnioskodawczynię, iż żądane przez nią informacje noszą cechy informacji publicznej przetworzonej oraz zobowiązał ją do uzasadnienia szczególnej istoty żądanych informacji dla interesu publicznego. Organ stwierdził także, iż wnioskodawczyni nie uzasadniła swego żądania szczególnie istotnym interesem publicznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. oświadczyła, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku stwierdził, że w sytuacji, gdy wnioskodawca - ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykaże istnienia interesu publicznego, organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz oderwane od przebiegu postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż organy nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji do niepodania skarżącej cennika opłat stanowiących koszty udostępnienia informacji. Podniosła nadto, że udostępnienie żądanych informacji publicznych jest uzasadnione istotnym interesem publicznym, albowiem "z wyników tego przetworzenia mogłyby skorzystać również inne ściśle nieokreślone osoby" poza skarżącą. W ocenie skarżącej, "wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania dlaczego w jego przypadku może zachodzić szczególna istotność przetworzenia informacji z punktu widzenia interesu publicznego. Ostateczna decyzja w tym zakresie leży zawsze po stronie podmiotu zobowiązanego (podmiotu do którego wpłynął wniosek)."

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił nadto, że w uzasadnieniach decyzji pominięto kwestię obciążenia strony opłatą w wysokości poniesionych kosztów, ponieważ brak zmiany wniosku, skutkujący decyzją o odmowie udostępnienia informacji, czynił rozstrzygnięcie w tej kwestii bezprzedmiotowym. Obciążenie wnioskodawczyni poniesionymi kosztami oraz ich wysokość byłyby bowiem uzależnione od treści wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżąca zażądała udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w Okręgowym Inspektoracie Pracy w Gdańsku. Przy czym z wnioskiem zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku, co wydaje się - zdaniem Sądu - zasadnym ze względu na bardzo szeroki zakres żądanych informacji, dotyczących działania wszystkich oddziałów Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku, którym kieruje ww. organ.

W ocenie Sądu brak było podstaw prawnych aby wniosek skarżącej w tej sytuacji rozpoznał organ nie będący adresatem wniosku tj. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku, który jest organem niższego stopnia w stosunku do adresata wniosku, tj. Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że w niniejszej sprawie M. S. skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku. Zatem to ten organ winien był ustosunkować się do żądań skarżącej i ewentualnie wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji - jako organ I instancji.

Przekazując nieformalnie (brak postanowienia, czy też innej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie w aktach sprawy) wniosek skarżącej do rozpoznania organowi niższego stopnia - inspektorowi pracy, Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku naruszył właściwość rzeczową wynikającą z przytoczonych powyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika bowiem, iż właściwym rzeczowo do wydania w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej był organ do którego skierowano wniosek o jej udzielenie, czyli Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku, który nie miał podstaw prawnych do przekazania tego wniosku innemu organowi.

Tym samym uznać należało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ wydał ją podmiot (inspektor pracy), który nie był adresatem wniosku.

Decyzję w pierwszej instancji winien był wydać w przedmiotowej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku - jako adresat wniosku, a odwołanie od tej decyzji powinien rozpoznać organ nad nim nadrzędny, czyli Główny Inspektor Pracy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia [...] listopada 2008 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na cytowany powyżej art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także powyższy przepis oraz art. 19 K.p.a., stanowiący, iż organy obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy wskazuje na błędy w ustaleniach Sądu I instancji. Podniósł, że odwołanie od decyzji oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku niewątpliwie adresowane były do organu administracji.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że pisma wnioskodawczyni z dnia [...] września 2009 r. i [...] października 2009 r. wpłynęły do kierownika jednostki organizacyjnej, który przekazał sprawę do załatwienia kierownikowi sekcji prawnej zgodnie z zakresem zadań określonych regulaminem organizacyjnym dla tej komórki, przy czym rozdział zadań nie wymaga przekazania sprawy w sposób sformalizowany. W świetle powyższego organ podniósł, że ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż wskazane powyżej pisma wpłynęły do organu są sprzeczne z materiałem dowodowym.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Art. 174 P.p.s.a., wskazuje podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną stanowiąc, że podstawą taką może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie składająca ją strona postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopuścił się ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W przedmiotowej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że M. S. w dniu [...] września 2008 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznych, kierując go do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku, do którego też skierowała pismo wyjaśniające jej stanowisko w sprawie.

Bezspornym jest również fakt, że decyzję odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej w pierwszej instancji wydał Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu w Gdańsku, a dopiero odwołanie skarżącej rozpoznał organ wskazany we wniosku jako adresat tj. Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku.

Na aprobatę składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie powoduje przy tym przekazania go zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Obowiązku takiego nie nakładają na organy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika to również art. 65 K.p.a. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest postępowaniem wskazanym w rozdziale I, określającym zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego można stosować w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas gdy wynika to z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem z przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź umorzenia postępowania o jej udostępnienie, a nie od chwili wpłynięcia wniosku.

Skoro więc pismo o udostępnienie informacji publicznej wpłynęło do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku uznać należy, że tym samym przed tym organem wszczęte zostało postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Organ, który był adresatem wniosku winien zatem ustosunkować się do wniosku i w tym celu dokonać weryfikacji posiadanej informacji oraz zbadać czy może ona zostać udostępniona w trybie cytowanej ustawy.

Brak jest natomiast podstaw, aby na tym etapie postępowania organ mógł przekazać sprawę innemu organowi według właściwości.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku przekazując wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej do rozpoznania organowi niższego stopnia – Inspektorowi Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy naruszył właściwość rzeczową wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów art. 5 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że nie mogą one się ostać albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stosował tychże przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć.

Wnoszący skargę kasacyjną, chcąc zatem zakwestionować przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w skardze kasacyjnej winien był powołać art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.