Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r. sprawy ze skargi P.P. na czynność Starosty S. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Starosty S. na rzecz P.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 19 lipca 2012r. uprawniony geodeta – P.P. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w S. operat dotyczący wznowienia znaków granicznych dla działki ewidencyjnej nr 437 położonej w obrębie C. gmina O..

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] kontroli operatu stwierdzone zostało, że operat nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 21 sierpnia 2012r. geodeta P.P. złożył w Starostwie Powiatu S. na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, zgłoszonej pod numerem [...], dotyczącej wykonania wznowienia znaków granicznych w gminie O. w obrębie C. – poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno – technicznej i przyjęcie wnioskowanej dokumentacji do zasobu.

Starosta S. w dniu [...] w nawiązaniu do złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zwrócił się do zainteresowanego o zwrot protokołu kontroli operatu z dnia [...] a następnie w dniu 10 października 2012r. doręczył P.P. uzasadnienie do protokołu kontroli z dnia 16 -17 sierpnia 2012r. operatu nr [...].

Powyższe pismo zawierające uzasadnienie do protokołu kontroli operatu technicznego powstałego w wyniku wykonania pracy zgłoszonej pod nr [...] geodeta P.P. odebrał 19 października 2012r.

Starosta S. formalnie nie zajął stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 16 października 2011r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej) uprawniony geodeta P.P. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność Starosty S. z dnia [...] dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, zgłoszonej pod numerem [...], dotyczącej wykonania wznowienia znaków granicznych dla działki ewidencyjnej nr 437 położonej w gminie O. w obrębie C..

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie zarówno przepisów formalnych jak również merytorycznych a w szczególności naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837), podniósł że opis zawarty w protokole kontroli jest sporządzony w luźnej formie opisowej, bez podstaw prawnych i uzasadnienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej w całości.

W odpowiedzi na skargę Starosta S. przedstawił w krótkim zarysie przebieg wykonanych czynności, oraz podniósł, że wykonawca nie złożył zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837), wniosku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu czym nie wyczerpał środków zaskarżenia jakie służyły mu. Ponadto podniósł, że protokół z czynności kontrolnych włączenia opracowania zasobu nie posiada cech decyzji administracyjnej, a środkiem zaskarżenia jest wniosek do organu nadzoru o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji i wobec nie wyczerpania tego środka Starosta wniósł o odrzucenie skargi.

W dniu 3 grudnia 2012r. został złożony do niniejszej sprawy wniosek A. B. kierownika prac geodezyjnych wznowienia znaków granicznych dla działki ewidencyjnej nr 437 położonej w gminie O. w obrębie C., o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. nr 270 z późn. zm.) w związku z art. 42 pkt 2 podpunkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010r. nr 193 poz. 1287 ).

Na rozprawie 23 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopuścił A. B. do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi P.P. jest stanowisko Starosty S. zawarte w protokole kontroli z dnia [...], dotyczące odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji technicznej dotyczącej wznowienia znaków granicznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Starosty S. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej wznowienia znaków granicznych dla działki ewidencyjnej nr 437 położonej w gminie O. w obrębie C. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Włączenie, a także odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010r. w sprawie I OSK 560/10 )

Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi pisma - protokołu Starosty S. z dnia [...] Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą.

W ocenie Sądu, złożenie w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837), wydanego w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., jest środkiem przewidzianym w ramach wewnętrznej procedury postępowania w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ( podobnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 listopada 2010r. w sprawie II SA/Łd 520/10, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 października 2011r. w sprawie IV SA/Wa 1001/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 14 marca 2012r. w sprawie II SA/Sz 1353/11 ).

Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący przed wniesieniem skargi do sądu powinien był zwrócić się do Starosty S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa co w przypadku skarżącego zostało zachowane.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu warunkującego jej wniesienie. Swój wniosek organ wywodzi z faktu braku wystąpienia przez skarżącego, przed wniesieniem skargi, do organu nadzoru w trybie § 12 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. Jak już wyjaśniono wcześniej czynność przyjęcia ( odmowy ) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dla której w przepisach prawa materialnego nie przewidziano procedury odwoławczej. Wynikająca z § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwość ( nie obowiązek ) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedura, a nie formalną droga zaskarżenia czynności materialno – technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Wobec powyższego tryb wnoszenia skarg na tego rodzaju czynności wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a i art. 53 § 2 p.p.s.a., W terminach wskazanych w tych przepisach skarżący wystąpił najpierw do Starosty S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA w Kielcach. W tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Spełnienie warunków formalnych wniesienia skargi umożliwia zaś merytoryczną jej ocenę.

Wykonanie prawnych obowiązków wynikających z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: - przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia).

Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej wykonania wznowienia znaków granicznych dla działki ewidencyjnej nr 437 położonej w gminie O. w obrębie C., przekazanej przez geodetę P.P., prowadzi do konkluzji o zasadności skargi.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 ww. rozporządzenia. Z protokołu kontroli dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] wynika min że, "w niektórych zawiadomieniach zawiadamia się więcej niż 1 osobę, wadliwie podano podstawę prawną, brak jednoznacznych stwierdzeń, z protokołu nie wynika które punkty odnaleziono a które zastabilizowano i czym, brak zapisu o stabilizacji i, że odbyło się to w obecności stron". Ponadto znalazły się w protokole pytania stawiane przez kontrolującego a nie stwierdzenia błędów lub usterek. Adnotacje te sporządzone są lakonicznie, mało precyzyjnie i nieprofesjonalnie i treść tego protokołu nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust 1 w związku z § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). a w dalszej kolejności § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz. U. z 2011r. Nr 263 poz. 1572 ).

Również uzasadnienie do protokołu sporządzone w dniu 10 października 2012r. w ocenie Sądu jest mało precyzyjne zawierające w większości przepisanie luźnych uwag z protokołu kontroli. Nieprofesjonalna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 12 ust. 1 w związku z § 9 rozporządzenia. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Wnioski płynące z przeprowadzonej kontroli, która ostatecznie zadecydowała o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego, sformułowane w formie sugestii i nieprecyzyjnych twierdzeń, nie pozwalają zorientować się Sądowi co jest w istocie wadą zgłoszonej pracy geodezyjnej stanowiącą podstawę odmowy jej przyjęcia do zasobu geodezyjnego, a co nieistotną usterką nie mającą wpływu na fakt odmowy. Brak wskazania konkretnych prawnych podstaw odmowy (z powołaniem się na akt prawny i enumeratywnie wskazany przepis) kierowanych do konkretnych usterek, ze wskazaniem w jakim kryterium kontroli wynikającym z § 9 usterki się mieszczą powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu. Ogólne stwierdzenie, ze geodeta nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa bez wskazania konkretnych przepisów prawa, ich artykułów i paragrafów nie spełnia wymagań odmowy, o której mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich akty i czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem, materialnym i procesowy. Tym bardziej więc brak wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego w sposób jasny i czytelny przyczyn odmowy z podaniem podstaw prawnych kwalifikuje tę czynność jako wadliwą. Odmowa, która jest poddana kontroli Sądu musi być więc przedstawiona w sposób czytelny, spełniający wymagania § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dopiero tak przedstawione stanowisko organu może zostać zweryfikowane.

Należy również wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia czynności kontrolne wykonywane są niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 6 dni roboczych od dnia złożenia dokumentacji do kontroli, natomiast w niniejszej sprawie dokumentacja techniczna została złożona do ośrodka w dniu 19 lipca 2012r. a organ przystąpił do kontroli operatu dopiero w dniu 16 sierpnia 2012r. co stanowi kolejne uchybienie organu w tej sprawie.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy sporządzając protokół kontroli organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu.

Na zakończenie godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przy kontroli i ocenie prac geodezyjnych zgłaszanych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy zobowiązane są do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.

Zważywszy powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku ( pkt 2 wyroku ). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 200 p.p.s.a.