Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak Anna Łukaszewska-Macioch (współspr.) Joanna Runge-Lissowska Włodzimierz Ryms (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1035/08 zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?" w sprawie z skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 162/08 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem podjął następującą uchwałę: rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r., którym została oddalona skarga gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r., którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości stanowiącej własność gminy.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Rada Miasta M. wyraziła zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, położonej w M., w rejonie ulicy S., o powierzchni 600 m2 (część działki nr [...] k.m.1) na cele rekreacyjne. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepisy art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, albowiem w jego ocenie uchwała narusza przepisy art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgoda na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy, o której mowa w art. 37 ust.4 tej ustawy może być udzielona tylko w przypadkach wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podzielając stanowisko organu nadzoru.

W ocenie składu orzekającego rozpoznającego skargę kasacyjną przepisy art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie przetargowego trybu zawierania umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy oraz wyrażania zgody na odstąpienie od tego trybu, budzą poważne wątpliwości, co do tego w jakich przypadkach rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zdaniu pierwszym tego przepisu przyjęto, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 tej ustawy, co oznacza, że odpowiednio stosuje się także ust. 2 i 3 art. 37, ponieważ art. 37 ust. 1 stanowi, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, natomiast w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy przyjęto, iż wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z uwagi na tak sformułowany przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami można prezentować różne stanowiska co do treści normy rekonstruowanej na podstawie tego przepisu, odnośnie do tego, w jakich przypadkach rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy.

Według jednego stanowiska przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 tego artykułu, a skoro ust. 1 stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, to przepisy określające przypadki, w jakich może nastąpić zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbywania nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Zdanie drugie w ust. 4 art. 37 określa więc jedynie organy właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego ze względów, o których mowa w ust. 3 art. 37, a nie przesłanki kiedy zgoda taka może być wyrażona. Gdyby przyjąć, że zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy stanowi samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, to zgoda taka mogłaby być wyrażona w każdej sytuacji, a odesłanie w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 do ust. 1 tego artykułu nie miałoby żadnego znaczenia prawnego. Takie stanowisko zostało przyjęte między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 145/08 oraz z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 558/08. Stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05 zostało poddane krytycznej ocenie w glosie M. Hermana (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 6-5 z 2007 r., str. 167).

Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne można prezentować stanowisko, że z przepisu art. 37 ust. 4 ustawy wynika, iż odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata sprowadza się do tego, że zasadą jest obowiązywanie w tym zakresie trybu przetargowego, przy czym zwolnione są z tego trybu nieruchomości określone w ust. 2 oraz mogą być zwolnione nieruchomości przeznaczone na cele określone w ust. 3 (pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych). Przyjęcie stanowiska, że wyczerpuje to sytuacje, w których można wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego oznaczałoby, że zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne, ponieważ to, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik są właściwe do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu w przypadkach, o których mowa w ust. 3 art. 37 wynika wprost z tego przepisu. Taki rezultat wykładni byłby sprzeczny z zasadą przyjmowaną w teorii prawa, że nie można ustalać znaczenia normy prawnej w taki sposób, iż określone zwroty w tekście normatywnym traktowane są jako zbędne. Są więc podstawy do prezentowania stanowiska, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w zdaniu drugim ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami było wyposażenie wskazanych tam organów w kompetencje do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu określonych umów także w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 art. 37 ustawy. Z tych względów powstaje zagadnienie prawne, czy katalog przypadków, w których rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w postępowaniu przedstawili stanowisko, iż katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do przepisu art. 37 ust. 4 ustawy, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy, jest ograniczony do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne zważył, co następuje:

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego.

Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z

2004 r., Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 ustawy, dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogły wprowadzić odpowiednia rada lub sejmik w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. W odniesieniu do mienia stanowiącego własność gminy właściwa rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mogła określić, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych stosuje się przetarg. Po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został wprowadzony w drodze ustawy.

W dacie podjęcia uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] października

2007 r., przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał następujące brzmienie: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Analiza tego przepisu nasuwa istotne wątpliwości co do jego treści przede wszystkim z tego powodu, iż ustawodawca zastosował swoistą technikę sformułowania tego przepisu, albowiem w zdaniu pierwszym przyjęto, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony stosuje się odpowiednio przepis ust. 1 art. 37 ustawy, zaś w zdaniu drugim przyjęto, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przyczyną wątpliwości jest to, że w ust. 1 art. 37, do którego odsyła ust. 4 art. 37 ustawy, przyjęto unormowanie, iż nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, przy czym w ust. 2 określono przypadki, w których nieruchomości są zbywane w drodze bezprzetargowej, zaś w ust. 3 określono przypadki, w których wojewoda, odpowiednia rada lub sejmik mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone na realizację określonych celów (pod budownictwo mieszkaniowe, realizacja urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych).

Z uwagi na to, że przedmiotem sprawy jest uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy dalsze rozważania należy ograniczyć do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy.

Analiza art. 37 ustawy prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, iż stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Po drugie, skoro przepis ust. 1 art. 37 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37.

Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.

Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, iż zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, iż przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny zaś być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Przeciwko przyjętemu stanowisku nie może przemawiać również to, że konsekwencją tego stanowiska jest zrównanie reżymu prawnego dotyczącego umów o charakterze wyłącznie obligacyjnym z reżymem prawnym umów, które powodują skutki prawnorzeczowe. Po pierwsze, obowiązek przeprowadzenia przetargu dotyczy tylko umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a po drugie, zawarcie umowy długoterminowej może stanowić tytuł do nabycia nieruchomości bez przetargu.

Z tych względów należało dojść do wniosku, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.