Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. P. i S. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 września 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. P., S. P., solidarnie, kwotę 500 (pięćset ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim decyzją

z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na drodze wewnętrznej w [...] (działka nr [...]) do stanu zgodnego z prawem, nałożył na Gminę [...] obowiązek wykonania następujących czynności: zniwelowanie stopnia opaski budynku położonego przy ul.[...] poprzez przełożenie obrzeży i nawierzchni na długości min. 2 m, tak aby zakończenie wyrównać do poziomu jezdni; wymianę istniejącej, ażurowej pokrywy znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego, dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych; obramowanie obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku; wbudowanie obrzeża betonowego 8x30 cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenia cokołu ogrodzenia budynku nr [...], co uchroni go przed zalewaniem wodami opadowymi. Jednocześnie w decyzji tej organ określił termin, do którego należało wykonać ww. prace, wskazując dzień 30 września 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z interwencją S. P., w dniu 26 września 2011r .została przeprowadzona kontrola w terenie w sprawie wyremontowanej drogi położonej w [...] na działce nr [...].

W wyniku kontroli ustalono, iż na drodze tej wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni drogowej kostką brukową na szerokości ok. 5,03 m oraz wykonaniu podwyższonego chodnika na szerokość ok. 0,9 m. Powyższe roboty zostały wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też odpowiedniego zgłoszenia. Z ustaleń kontrolnych organu wynikało też, iż przedmiotowy remont polegający na utwardzeniu drogi został wykonany "w czynie społecznym" z inicjatywy sołtysa [...] – K. B., aby poprawić estetykę terenu. Obecni podczas kontroli B. i S. P. zarzucili, że wskutek wykonanych czynności utwardzona droga, ma co prawda prawidłowy spad od ich bramy w kierunku drogi głównej, jednak już od połowy nowego utwardzenia następuje spadek drogi w kierunku chodnika pod mur ogrodzeniowy, stanowiący ich własność i dlatego ich nieruchomość jest zalewana przez wody opadowe, spływające z przedmiotowej drogi. Zarzucili też, iż zakończenie, będącego elementem drogi chodnika, przylegającego do ich domu jest niebezpieczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim ustalił, że omawiana droga jest: "gminną drogą wewnętrzną dojazdową a okoliczni mieszkańcy dokonywali w czynie społecznym konserwacji prowizorycznej nawierzchni tłuczniowej drogi". Natomiast projekt na drogę nie został sporządzony, gdyż w ocenie właściciela obiektu (Gminy [...]), nie było takiej potrzeby.

Wobec powyższego, dnia 15 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi.

Organ dokonał kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, uznając

je za remont drogi, w myśl definicji zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej zwanej Prawo budowlane, przytaczając treść art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ustalił, że inwestor w przedmiotowej sprawie nie dopełnił formalności w postaci wcześniejszego zgłoszenia powyższych prac w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej, który to obowiązek wynika z art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

PINB w powiecie strzeleckim zaznaczył, że remont drogi fizycznie został przeprowadzony przez mieszkańców [...], jednak podmiotem finansującym całość inwestycji była Gmina [...], w związku z powyższym przyjął że inwestorem robót była Gmina [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na wyremontowaniu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr [...], zawierającej zakres wykonanych robót, w szczególności sposób odwodnienia powyższej drogi, sposób wykonania nowej nawierzchni, w tym również podwyższonego chodnika przylegającego do drogi. Wskazał, że opinia powinna oceniać roboty budowlane pod względem ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, również wskazanie sposobu ich usunięcia.

Dnia 29 maja 2012 r., wypełniając obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r., Gmina [...] przedłożyła ocenę techniczną wykonaną przez mgr inż. E. K, posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg i nawierzchni lotniczych oraz typowych mostów i przepustów.

Zdaniem organu I instancji, w czasie postępowania jednoznacznie ustalono, że remont drogi został zakończony w 2011 r., zaś z dokonanych czynności (protokołu kontroli) i z opinii technicznej wynika dobry stan drogi, nie stwierdzono nierówności i zapadnięć, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowościach w zakresie konstrukcji nawierzchni. Jednocześnie organ wskazał, że na terenie działek, gdzie położona jest droga oraz na działkach sąsiadujących, naturalny spływ wód opadowych z powierzchni działek nieutwardzonych związany jest z ukształtowaniem terenu na obszarze w [...], gdzie położona jest kwestionowana droga dojazdowa wewnętrzna. Jednakże, jak wynika z dokonanych ustaleń oraz z oceny technicznej przedłożonej przez Gminę, na odcinku od narożnika budynku nr [...] do narożnika ogrodzenia tej posesji nieprawidłowo ukształtowano jezdnię w przekroju poprzecznym, przez co nie zabezpieczono cokołu ogrodzenia przed zalewaniem wodami opadowymi. Organ podał, że spadek jednostronny w przekroju poprzecznym na wysokości słupka przy furtce wynosi 2 %,

a potem na długości 7,5 m rośnie do prawie 6% w przekroju poprzecznym na wysokości narożnika ogrodzenia posesji nr [...]. Przy czym, niekoniecznym było na tym odcinku wykonanie jednostronnego spadku poprzecznego w kierunku ogrodzenia posesji nr [...]. Wystarczającym, w przekonaniu organu, dla odwodnienia tego odcinka drogi był spadek podłużny, który wynosi ponad 2%, dlatego PINB uznał, że rozwiązaniem problemu spływu wód i zabezpieczenia cokołu ogrodzenia posesji nr [...], jest wbudowanie wzdłuż tego cokołu obrzeża betonowego 8x30 cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, co uchroni przed zalewaniem wodami opadowymi. Organ zwrócił uwagę, że osoba sporządzająca ocenę posiadała uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg i nawierzchni lotniczych oraz typowych mostów i przepustów (nr ewidencyjny [...]) i dlatego ocena ta, również w świetle poczynionych ustaleń, została przyjęta przez organ nadzoru budowlanego jako wiarygodna.

Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, dnia 4 grudnia 2012 r. organ wydał decyzję nakładającą na inwestora robót - Gminę [...] obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Określił jednocześnie termin wykonania powyższych robót na dzień 15 marca 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P.

W związku z wniesionym odwołaniem organ drugiej instancji zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa droga dojazdowa wewnętrzna posiada oświetlenie, zgodnie z treścią § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bądź, czy zgodnie z przepisem tym nie jest ono wymagane.

W wyniku dodatkowych oględzin organ ustalił, iż droga dojazdowa wewnętrzna położona w [...] na działce nr [...] nie jest bezpośrednio oświetlona, gdyż na jej terenie nie znajduje się żaden słup oświetleniowy (działka nr [...]), natomiast co do działki nr [...] organ wyjaśnił, iż jest to działka nieposiadająca żadnych zabudowań. Organ nadzoru budowlanego zgodził się, że droga położona na działce [...] jest faktycznie drogą dojazdową do działki [...], niezabudowanej. W związku z tym uznał, że skoro działka nr [...] nie jest zabudowana - nie posiada budynków ani budowli - nie został naruszony § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że tylko "dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku". Stąd organ przyjął, że będąca przedmiotem postępowania, znak – [...] - droga dojazdowa wewnętrzna nie musi posiadać oświetlenia elektrycznego, ponieważ zgodnie z ww. przepisami nie jest ono wymagane. Równocześnie organ ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi [...] działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], dla którego określa się podstawowe przeznaczenie terenu jako: zabudowę jednorodzinną; zabudowę usługową; zabudowę zagrodową pod warunkiem ograniczenia wielkości produkcji zwierzęcej do 10 DJP.

Równocześnie powiatowy organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że z uwagi na wniosek inwestora, wydał w dniu 26 czerwca 2013 r. decyzję nr [...], zmieniającą własną decyzję nr [...], z dnia 4 grudnia 2012 r., nakładającą na Gminę [...] obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

a dotyczącą robót budowlanych polegających na wyremontowaniu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr [...], w części dotyczącej usunięcia metalowej pokrywy, będącej wlotem do piwnicy budynku nr [...], znajdującego się

w opasce tego budynku, poprzez zastąpienie powyższego obowiązku, obowiązkiem wymiany istniejącej ażurowej pokrywy znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego, dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych. Dodał, że pozostała cześć decyzji nr [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. nie została zmieniona.

Po rozpatrzeniu wywiedzionego odwołania od decyzji PINB w powiecie strzeleckim z dnia 4 grudnia 2013 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na ww. decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: S. P., B. P. oraz K. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 232/12, uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 15 marca 2013 r. Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 4 grudnia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r.,

nr [...], to jest jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] z karty mapy [...], obręb [...]. W wyniku tego podziału wyodrębniono pięć działek o nr: a, b, c, d, e. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 listopada 2013r. wynikało, że właścicielem działki nr e jest Województwo [...], działki d - Powiat [...], a działek a, b, c - Gmina [...]. Z uwagi na powyższe, Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, dotyczące legalizacji robót budowlanych powinno toczyć się również

z udziałem właścicieli działek, wyodrębnionych w wyniku podziału geodezyjnego, dokonanego w dniu 29 czerwca 2012 r.

Związany zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 grudnia

2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w ponownie prowadzonym postępowaniu dodatkowo przyznał status strony Województwu [...] oraz Powiatowi [...]. Po czym wydał w dniu 18 lipca 2014 r. opisaną na wstępie decyzję, w której polecił inwestorowi robót, polegających na utwardzeniu nawierzchni drogi wewnętrznej na działce nr [...] w [...], wykonanie wymienionych obowiązków, podtrzymując w całości ustalenia przedstawione w decyzji z dnia 4 grudnia 2013 r.

Przedstawiając uzasadnienie prawne swojego kolejnego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wywodził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Uznał, że niewątpliwie remont drogi w świetle przepisów Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia właściwemu miejscowo i rzeczowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej w myśl art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo wykonywania takiego remontu w czynie społecznym. Wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle przytoczonych regulacji, w przekonaniu organu, charakter rozpatrywanych robót, czyli roboty związane z remontem drogi w [...], przez ustawodawcę zostały ujęte w katalogu robót budowlanych, dla których przewidziano zwolnienie z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę - art. 29 pkt 1 Prawa budowlanego, ale za to zostały ujęto je w katalogu robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia prac Staroście [...] - art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Argumentował, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie pozwalał stwierdzić, że roboty budowlane w będącym przedmiotem postępowania w obiekcie budowlanym (drodze) wykonane zostały w warunkach tzw. "samowoli budowlanej", to jest

z naruszeniem art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, gdyż bezspornie do chwili rozpoczęcia, inwestor nie zgłosił zamiaru wykonywania tych robót. Podkreślił, że wiedza ta była znana organowi nadzoru budowlanego z urzędu (zgodnie bowiem z art. 82b Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie innych decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikające z przepisów Prawa budowlanego), ale też i z dowodów zebranych w postępowaniu, ponieważ inwestor nie dysponował żadnym dowodem (dokumentem) wskazującym na dopełnienie obowiązku zgłoszenia. Dowodził organ, że w stosunku do samowolnych robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego, postępowanie prowadzi się w trybie przewidzianym przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy powyższe przewidują nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albo nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Z uwagi na fakt, iż roboty budowlane na dzień wszczęcia postępowania zostały zakończone organ ocenił, że nieuzasadnionym byłoby stosowanie procedur zawartych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót, skoro w czasie wszczęcia postępowania inwestor nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Natomiast uprawniony był do zastosowania norm prawnych, zawartych

w art. 81c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa budowanego, które pozwalają organowi nadzoru budowlanego na nakładanie na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dlatego też w powyższej sprawie zostało wydane postanowienie nr [...] dnia 5 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora robót obowiązek sporządzenia oceny technicznej, ze względu na uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

PINB w powiecie strzeleckim powtórzył, że Gmina [...] jako podmiot finansujący całość inwestycji była inwestorem remontu drogi dojazdowej położonej w [...], pomimo wykonania remontu przez mieszkańców [...]. Fakt wykonania remontu drogi w czynie społecznym przez mieszkańców [...] nie zwalniał inwestora, tj. Gminy [...], która była zleceniodawca powyższych robót, od dopełniania warunku wcześniejszego zgłoszenia przedmiotowych robót właściwemu organowi.

Zaakcentował organ, że z uwagi na wątpliwości dotyczące jakości wykonania robót budowlanych i zgodności z przepisami w przedmiocie oświetlenia drogi oraz prawidłowego odwodnienia nakazał inwestorowi wykonanie oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej w zakresie dróg. Ocena wykonana przez technika drogowego jako osoby specjalizującej się w kwestiach technicznych dróg wskazała na elementy wykonanego remontu drogi, które należy doprowadzić do stanu technicznego zgodnego z prawem a także wskazała, które prace w zakresie wyremontowanej drogi nie zostały w ogóle wykonane lub zostały wykonane nieprawidłowo. Zaakcentował, że ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, polegających na wyremontowaniu wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr [...], została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnia konstrukcyjno-inżynieryjskie w zakresie dróg.

Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, też że po przedłożeniu oceny stanu technicznego, rozważając podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub punkt 2 lub pkt 3 Prawa budowlanego, musiał zdecydować, która z decyzji będzie odpowiadała najpełniej celom postępowania naprawczego i znajdowała uzasadnienie w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. W konsekwencji uznał, że w przedmiotowej sprawie najbardziej odpowiednim środkiem do zastosowania było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem, opierając się o ww. przepis nałożył na inwestora obowiązki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Od powyższej decyzji ponownie odwołanie wniósł S. P., wywodząc, że skarżona decyzja jest niezgodna z prawem, posiada błędy formalne, dlatego powinna zostać wycofana z obiegu prawnego.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 22 września 2014 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekając w tym zakresie ustalił nowy termin ich wykonania na 31 października

2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 18 lipca 2014 r.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organ nadmienił, że w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 232/12, WSA w Opolu orzekł, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 K.p.a., gdyż powinno się toczyć również z udziałem właścicieli działek wyodrębnionych

w wyniku podziału geodezyjnego, dokonanego w dniu 29 czerwca 2012 r., chyba, że po szczegółowej analizie organ ustali, że działki nr d i e, których właścicielami są Województwo [...] i Powiat [...], nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zauważono, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powiadomił właścicieli działek nr d i e o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wobec tego uznano, że wskazania Sądu co do ponownego postępowania organu nadzoru budowlanego zostały spełnione.

OWINB przypomniał, że przedmiotem postępowania jest ocena zgodności z prawem przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej Gminie [...] wykonanie określonych robót budowlanych, w sytuacji stwierdzenia, że zrealizowane roboty stanowiły remont drogi wykonany bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji przywołał regulacje zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a następnie zgodził się, że w rozpatrywanym przypadku wykonane roboty budowlane stanowiły remont drogi w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodził się też, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy, w tym ocena techniczna sporządzona przez E. K. wraz z aneksem do tej oceny, pozwoliła na rozstrzygnięcie o losie samowoli budowlanej w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Dodatkowo powiedział, że uzupełniony przez organ I instancji materiał dowodowy (wypisy z rejestru gruntów działek wyodrębnionych z działki nr [...], uzupełnienie opinii co do wykonanych robót) nie zawiera informacji świadczących o braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, w jego ocenie, że brak było podstaw do zmiany stanowiska, co do wykonanych robót budowlanych w stosunku do wcześniej wydanego rozstrzygnięcia, uchylonego przez WSA w Opolu, wyrokiem

z dnia 23 grudnia 2013 r. Powtórzył, że wykonanie czynności nałożonych na inwestora decyzją organu pierwszej instancji doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa droga, oznaczona w planie miejscowym jako droga wewnętrzna stanowi dojazd, o którym mowa w art. 14 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, szerokość jezdni jest nie mniejsza niż

4,10 m i odpowiada wymaganiom ustanowionym w tym przepisie.

W skardze do Sądu S. i B., małżonkowie P., wnieśli o uchylenie decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2014 r., nr [...], jako niezgodnej z prawem oraz o zobowiązanie organu do wydania w terminie czternastu dni odpowiedniego aktu administracyjnego, uchylającego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], zobowiązując ten organ do wydania odpowiedniego aktu w terminie następnych trzydziestu dni.

Skarżący podnieśli, że w dalszym ciągu decyzje organów obarczone są błędami proceduralnymi, bowiem nie uwzględniają faktu podziału działki nr [...]. Zarzucili, że zaskarżona decyzja nie poprawiła niezgodności z prawem technicznym wykonanej drogi. Zauważyli, że droga nie ma szerokości 5 m, a więc w zamian za ciąg jezdno-pieszy powinien być urządzony pas jezdni i chodnik. Zakwestionowali też zamontowanie cokołu z obrzeża betonowego 8x30 cm, wyniesionego 10 cm ponad jezdnię, powodującego, że próg ten stał się nie do pokonania dla osób z dysfunkcją ruchową, utrudnia też posługiwanie się wózkami i wszelkiego rodzaju sprzętem ogrodniczym. Ponadto pozostawiona luka pomiędzy cokołem ogrodzenia a obrzeżem stwarza niebezpieczeństwo skaleczenia. Stwierdzili, że w dalszym ciągu nie został rozwiązany problem zalewania cokołu ogrodzenia wodami opadowymi. Również estetyka tego obrzeża, w ich odczuciu, pozostawia wiele do życzenia. W ich przekonaniu, droga na działce nr [...] jest, między innymi dojściem do zakładu pracy na działce nr [...], dlatego powinna zostać oświetlona zgodnie z wymogami § 14 przepisów technicznych, czego nie spełnia oświetlenie tzw. światłem rozproszonym.

Na zakończenie podnieśli, że roboty budowlane zostały wykonane wadliwie, pozostawiono fatalny stan pokrywy kolektora, czy też wjazdów na działkę nr [...]

i znajdujący się tam parking. Nadto zaskarżona decyzja nie uwzględniała sposobu odprowadzania wód opadowych z działek: nr f, nr c i nr d na drogę powiatową ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2014 r. S. P., działający w swoim imieniu oraz w imieniu B.P., jako jej pełnomocnik, oświadczył, że w całości podtrzymuje wniesioną skargę oraz argumentację zawartą w odwołaniu. Jednocześnie podał, że obowiązki nałożone decyzją organu pierwszej instancji zostały wykonane prze inwestora Gminę [...]. Podniósł, że zastąpienie ażurowej klapy wlotu do piwnicy klapą pełną z blachy, niemal nie doprowadziło do nieszczęścia, gdyż spowodowało nagromadzenie się tlenku węgla w kotłowni. Powołał się na opinię kominiarza, który stwierdził, że w ten sposób zmieniono system wentylacji kotłowni, odcinając dopływ świeżego powietrza do tego pomieszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże w związku z brzmieniem art. 153 P.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu z dnia 23 grudnia 2013 r. o sygn. II SA/Op 232/13.

Z tych względów legalność zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu musiała być dokonywana przez Sąd w kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wcześniej wydanym orzeczeniu.

Rozważania prawne dotyczące kontrolowanego postępowania rozpocząć należy zatem od kwestii, które zostały prawomocnie przesądzone przywołanym wyrokiem WSA w Opolu. W wyroku tym rozstrzygnięto zaś, że skarżone decyzje należy ocenić

w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz, że w postępowaniu tym organ zobowiązany jest ustalić krąg stron postępowania, zważając na dokonany podział geodezyjny działki nr [...] r., położonej

w [...]. Tym samym, zarówno orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i skład Sądu, są związane tym poglądem.

Kontroli Sądu została poddana decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy, co do zasady, decyzję organu nadzoru budowlanego nakładającą na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia drogi wewnętrznej w [...] - działka nr [...], do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnijmy, w celu usunięcia uchybień wykazanych wyrokiem WSA w Opolu, organ pierwszej instancji wydał w dniu 18 lipca 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję, którą zobowiązano inwestora do dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana, po uprzednim przyznaniu statusu strony Województwu [...] i Powiatowi [...], właścicielom działek nr e i nr d, z mapy [...], obręb [...], po skierowaniu do tych podmiotów oraz do Gminy [...], B. P., S. P., K. P, M. K. pisma informujące o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni od jego otrzymania, z zebranym materiałem dowodowym w sprawie.

Dodatkowo strony zostały pouczone o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. Wobec tego, należało przyjąć, że organy dostosowały się do zaleceń Sądu, określonych w wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z organami obu instancji, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w [...] stanowiły remont drogi wewnętrznej w rozumieniu art.3 pkt 8 Prawa budowlanego, zrealizowany bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przebudowa drogi wymaga zgłoszenia, nie wymaga natomiast pozwolenia na budowę. Zatem, skoro wykazano brak stosownego zgłoszenia to oznacza, że zakwestionowane roboty wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego,

w przedmiotowej sprawie zasadne było rozstrzygnięcie o stwierdzonej samowoli w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego.

Wyjaśnić należy, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego.

Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane także w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2370/11 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", czyli np., jak w przedmiotowej sprawie, zniwelowanie stopnia opaski budynku położonego przy ul [...] w [...], tak aby jej zakończenie wyrównać do poziomu jezdni, obramowanie obrzeżem betonowym zakończenia opaski budynku, wybudowanie obrzeża betonowego 3x30 cm, wyniesionego ponad poziom jezdni o 10 cm, w celu zabezpieczenia cokołu ogrodzenia budynku nr [...], co ma uchronić przez zalewaniem wodami opadowymi Jak już powiedziano, ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego, opierając się o ocenę techniczną znajdującą się w materiale dokumentacyjnym sprawy, zasadnie nałożył na inwestora spornych robót obowiązki wymienione w decyzji. Konstatacja Sądu nie dotyczy obowiązku dokonania wymiany istniejącej pokrywy ażurowej, znajdującej się w opasce budynku nr [...] na pokrywę z materiału pełnego dopuszczonego i spełniającego wymogi bezpieczeństwa ruchu pieszych.

Zauważyć przyjdzie, że w opinii technicznej wykonanych robót budowlanych mowa jest o dotychczas istniejącej, ażurowej pokrywie wlotu do piwnicy budynku nr [...]

o wymiarach 70x100 cm, którą organ polecił wymienić na pokrywę z materiału pełnego. Podnieść przyjdzie, że w opisie stanu faktycznego brak jest pełnego wyjaśnienia, jaką funkcję pełniła ta pokrywa, gdzie została zamontowana i w jakim celu, czy stanowiła ona część pasa drogi wewnętrznej, czy też część budynku, czy powiązana była funkcjonalnie z budynkiem skarżących. Brak jest odniesienia się w decyzjach do kwestii, czy możliwe było, pod względem bezpieczeństwa, w tym i przeciwpożarowego, zastąpienie klapy ażurowej otworu do piwnicy, klapą pełną z blachy.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z obowiązku tego organy nie są zwolnione nawet wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie, to inwestor miał przedłożyć stosowne dokumenty. W takiej bowiem sytuacji organ, w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku dowodzenia, powinien ocenić, czy przedłożone przez inwestora dokumenty są wystarczające do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały, czy też nie, warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W przekonaniu Sądu, wątpliwości budzi nałożenie na inwestora konieczność wykonania czynności, która nie wiązała się bezpośrednio z przedmiotem postępowania. Organy prowadziły bowiem postępowanie dotyczące samowolnego remontu drogi, zaś jeden z nałożonych obowiązków - tiaret trzeci decyzji organu pierwszej instancji - odnosił się do budynku, będącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której urządzona jest droga. Nakładanie obowiązków, które właściwie zmieniają warunki użytkowania sąsiedniego budynku mieszkalnego winno być przez organ szczególnie wnikliwie przeanalizowane w całokształcie sprawy i zbadane pod katem dopuszczalności rozstrzygnięcia, mającego wpływ na prawidłową wentylację piwnicy skarżących. Podkreślić przyjdzie, że autorka oceny technicznej uzupełniła wydana opinię, dopuszczając pozostawienie w pasie drogi wewnętrznej istniejącego dotychczas wlotu piwnicznego, zatem rolą organu było zdecydowanie o właściwym i bezpiecznym funkcjonowaniu tak drogi, jak i sąsiedniego, w stosunku do drogi obiektu – budynku skarżacych, w tym wszystkich jego pomieszczeń.

Natomiast przyjdzie się zgodzić z organami, że przedmiotowa droga, oznaczona została w planie miejscowym (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 maja 2011 r., Nr X/43/2011, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi [...]) jako droga dojazdowa do działki nr [...] (niezabudowanej). Oznacza to, że nie został naruszony § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Użyte w ust. 1 § 14 cyt. rozporządzenia pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Nie do przyjęcia jest pogląd, wg. którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Stąd zarzut skargi o nieprawidłowym doświetleniu dojazdu do działki nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w punkcie 1 wyroku uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego orzeczenia o obowiązku wykonania zabezpieczenia wlotu do piwnicy w budynku nr [...] ul. [...]

w [...], tak aby odpowiadał on wymogom prawa administracyjnego i pozwalał na bezpieczne użytkowanie drogi dojazdowej oraz wskazanego budynku.