Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) lipca 2007 r.; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej J. z siedzibą w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej, wolnostojącej na działce nr [...] położonej w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] w obrębie m. K.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że aczkolwiek projektowana dwutablicowa konstrukcja reklamowa planowana jest w odległości, która nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to jednak jako oświetlona, naruszałaby art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), który zabrania umieszczania w pobliżu dróg urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepianie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu drogowego.

Przedmiotowa reklama, ze względu na znaczną powierzchnię, będąc reklamą emitującą światło lub podświetlaną, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez oślepianie kierowców lub poprzez koncentrowanie na sobie ich uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze. Ponadto, proponowana reklama usytuowana byłaby w rejonie skrzyżowania, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Nie można natomiast uzgodnić lokalizacji projektowanej inwestycji z zastrzeżeniem, że nie będzie ona oświetlona, ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe, na co wskazuje również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. "F." sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 45 pkt 1 ppkt 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 124 §2 kpa i art. 126 w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy stan faktyczny dotyczący okoliczności i motywów postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. poprzedzającego zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz stwierdzono, że projektowane

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem wysyłającym lub odbijającym światło, nawet w kontekście słownikowej definicji tych pojęć zawartych w Słowniku Języka Polskiego.

Oślepienie, odwołując się do definicji słownikowej, to "pozbawienie kogoś wzroku bądź mocnym blaskiem lub silnym światłem przeszkodzenie w patrzeniu". Nie jest jednak możliwe, aby lampki oświetlające reklamę, będące drobnymi, punktami światła nakierowanymi jedynie na planszę reklamową, mogłyby spowodować oślepienie uczestników ruchu lub przeszkodzić im w patrzeniu na drogę. Istotą bezpieczeństwa na drogach w porze nocnej jest właśnie jak najlepsze oświetlenie obiektów znajdujących się przy drodze. Potwierdza to choćby duża liczba stawianych sygnalizatorów świetlnych, latarni oraz systemów odblaskowych. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sama organizuje kampanie społeczne wykorzystując podświetlane urządzenia reklamowe i umieszczając je przy drogach, jak np. "Drogi Zaufania", "Pijani kierowcy wiozą śmierć", "Stop wariatom drogowym", "Zwolnij szkoda życia", "Bezpieczny przejazd". Wykorzystanie urządzenia reklamowego w takich kampaniach nie zakłóciło bezpieczeństwa, a wręcz wpłynęło na znaczną poprawę ogólnego bezpieczeństwa na drogach oraz na świadomość uczestników ruchu.

Dwie podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki są ze sobą w sprzeczności. Obiekt, który oślepia nie może równocześnie koncentrować na sobie uwagi. W sytuacji oślepienia naturalną reakcją jest nie patrzenie w źródło światła. Z kolei "koncentrowanie uwagi" zakłada, że następuje "wpatrywanie się" w dany obiekt. Dowodzi to temu, że organ w rzeczywistości nie dokonał analizy sytuacji. W zaskarżonym postanowieniu nie udowodniono ani zagrożenia, ani choćby prawdopodobieństwa jego wystąpienia przy zastosowaniu urządzenia reklamowego. Podobnie organ nie udowodnił w jakikolwiek sposób, w szczególności badaniem ani opinią, iż dana kategoria konstrukcji reklamowych umieszczanych w pasie drogowym odwraca uwagę kierowców od sytuacji na drodze, wpływając na pogarszanie warunków bezpieczeństwa panujących na niej. W raporcie sporządzonym pod auspicjami Międzynarodowej Organizacji Zdrowia i Banku Światowego "WORLD REPORT ON ROAD TRAFFIC INJURY", omawiającym kompleksowo przyczyny wypadków drogowych, ani słowem jednak nie wskazano na wpływ reklam przy drogach na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie dodatkowo wskazując, że reklama - już z samej definicji wynika, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, który swoją treścią, kolorystyką czy oświetleniem odwraca uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze. Reklama wielkoformatowa, jak w niniejszej sprawie,

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

powoduje dekoncentrację uczestników ruchu drogowego, co przy obecnym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Reklama ma przyciągać wzrok uczestników ruchu drogowego (kierujących pojazdami), gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Aby uczestnik ruchu drogowego zwrócił uwagę na nośnik reklamowy, firmy reklamowe wielorako wykorzystują różne formy plastyczne (np. poprzez zastosowanie kolorów przykuwających uwagę kierowców), czy poprzez odpowiednie oświetlenie aby nośnik reklamowy przyciągnął swoją formą uwagę uczestnika ruchu. To zmniejsza jego koncentrację, a przez to odwraca uwagę od sytuacji panującej na drodze. Jeżeli kolorystyka plansz reklamowych, czy materiałów z których jest wykonana "odbija" światło spotęgowane jeszcze przez "snop" świateł kierujących pojazdami skierowanym na powierzchnię reklamy, to takie chwilowe "oślepienie" może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Nośniki reklamowe zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie są urządzeniami drogowymi związanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast oświetlenie obiektów znajdujących się przy drodze, np. sygnalizatorów świetlnych czy innych urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego jest w pełni uzasadnione, gdyż mają one istotny wpływ na zapewnienie czy poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, które jest sprawą pierwszorzędną dla zarządcy drogi. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad organizując kampanie społeczne promujące bezpieczeństwo na drodze ma na uwadze, a nawet chce uświadomić by kierujący pojazdem zauważając reklamę "Zwolnij szkoda życia", czy "Stop wariatom drogowym", zmniejszył prędkość z którą się porusza, wzbudzić w nim wzmożoną czujność do sytuacji panującej na drodze, zwrócił uwagę na istniejące znaki drogowe ostrzegające przed przeszkodami, czy zachowania innych uczestników ruchu drogowego. Takich zachowań na pewno nie spowoduje reklama bielizny lub biura promującego wycieczkę do ciepłych krajów, czy innych rzeczy, gdzie często do kampanii reklamowych wykorzystywana jest "krzykliwa" kolorystyka barw, aby skoncentrować na sobie uwagę, a tym samym odwrócić uwagę od sytuacji panującej na drodze.

W odpowiedzi na skargę wskazano również na niewłaściwe, niezgodnie z pouczeniem, przesłanie skargi na adres Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., ul. [...], zamiast na adres Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ul. [...].

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skaranej spółki przedłożył kopię odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców (KRS), według którego skarżąca zmieniła formę prawną prowadzonej dotychczas działalności, i obecnie prowadzi ja pod firmą: "J. " spółka komandytowa z siedzibą w W".

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Kwestia przesłania skargi na adres Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., ul. [...], zamiast na adres pocztowy Centrali Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. przy ul. [...], nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu do jej złożenia, ponieważ organem orzekającym w sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast Centrala i Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad tworzą aparat pomocniczy (urzędniczy) Generalnego Dyrektora przy wykonywaniu przez niego ustawowych kompetencji, i nie mają instancyjnego charakteru organów w procesowym ujęciu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane zostało w warunkach określonych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), według którego, projekt decyzji o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności projektowane w niej ustalenia, które zarządca drogi zobowiązany jest -jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Na wstępie należy podzielić pogląd organów orzekających w sprawie, iż bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowi priorytet i kryterium oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji przy drogach publicznych. Lokalizacja urządzeń reklamowych właśnie przy drogach publicznych nie jest bowiem przypadkowa, ponieważ z całą pewnością skierowana jest do osób poruszających się tymi drogami. Nie oznacza to jednak swobody zarządcy drogi uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji urządzeń reklamowych, w ocenie tego, którą inwestycję uznać za negatywnie wpływającą na zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a która inwestycja nie wywiera takiego wpływu.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu, zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Sprzeczność działań z obowiązującymi przepisami prawa nie może być jednak wynikiem subiektywnej oceny, lecz musi wynikać z prostego zestawienia ocenianego stanu

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

faktycznego z nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią normy prawnej, która nie zawsze wynika z literalnej treści jednego przepisu prawa.

Organy orzekające z całą stanowczością stwierdziły, iż planowane umiejscowienie urządzenia reklamowego w rozpatrywanej sprawie, nie narusza odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Uznały jednak, iż mimo zachowania tych odległości, projektowana inwestycja, ze względu na swoją konstrukcję, jako podświetlana oraz ze względu na możliwe do umieszczenia na niej treści i kolorystykę ich prezentacji, będzie oślepiać i jednocześnie odwracać uwagę osób kierujących pojazdami, od sytuacji panującej na drodze, co zwłaszcza w pobliżu istniejącego skrzyżowania dróg negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu w tym miejscu, a to z kolei powoduje naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Twierdzenia organu dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie zostały jednak poparte konkretnymi dowodami, a stanowią na tyle uogólnione przesłanki, iż mogą być odniesione do każdego innego zdarzenia czy obiektu zaistniałego w pobliżu drogi publicznej.

Treść całego art. 43 ustawy o drogach publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem tekstu znajdującego się w ust. 3 tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż zasadniczo, obiekty reklamowe mogą być sytuowane przy drogach publicznych już w minimalnej odległości wynikającej z omawianego przepisu, ale tylko poza terenem zabudowy, jak w niniejszej sprawie.

Nie można zatem z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, jak uczynił to organ orzekający w sprawie, wyprowadzać zasady niedopuszczalności lokalizacji urządzenia reklamowego w miejscu zachowującym odległość wynikającą z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tylko ze względu na możliwe do umieszczenia na tym urządzeniu treści, ich kolorystykę i sposób prezentacji także poprzez podświetlenie.

Negatywne oddziaływanie treści możliwych do umieszczenia na urządzeniu reklamowym wobec bezpieczeństwa ruchu drogowego ma charakter subiektywnej oceny organu uzgadniającego, ponieważ z niczego nie wynika, a przynajmniej w żaden sposób organ uzgadniający nie wykazał, jaki jest wpływ reklamowanych treści na zachowania kierujących pojazdami poruszającymi się po drogach. Z pewnością więc potencjalność różnorakich treści możliwych do umieszczenia na urządzeniu reklamowym nie jest prawnie określoną przesłanką determinującą dopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji w odległości zgodnej z obowiązującym przepisem prawa. Problematyka zaś sposobu i intensywności oświetlenia oraz kolorystyki reklam planowanych w pasie drogowym, stanowi domenę oceny dopuszczalności realizacji

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

inwestycji na etapie udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie m.in. z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W przypadku natomiast umiejscowienia urządzenia reklamowego poza pasem drogowym, elementy dopuszczalnej jego konstrukcji podlegają ocenie na ogólnych zasadach prawa budowlanego w zakresie możliwej do wystąpienia uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich, w tym wobec zajętych pod drogi publiczne.

Powołując się na art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ orzekający w żaden sposób nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, iż planowane miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego, zachowujące ustawowo określoną odległość wobec zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej Nr [...], uznane zostało za położenie w pobliżu tej drogi. Sformułowanie "w pobliżu drogi", jako pojęcie nieostre, którego nie zdefiniowano w ustawie Prawo o ruchu drogowym, nie może być poddane subiektywnej ocenie organu, lecz musi wynikać z dających się uzasadnić obowiązującym prawem przesłanek. Jeżeli więc z przepisów ustawy o drogach publicznych wynikają minimalne i zarazem jako dopuszczalne odległości dla sytuowania obiektów, w tym reklamowych, wobec krawędzi jezdni drogi publicznej, to pojęcie "pobliża drogi" w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym może wykraczać poza te odległości jedynie w przypadku niewątpliwego wykazania stosownymi środkami dowodowymi, iż projektowana inwestycja ze względu na swoją konstrukcję i technologię umieszczanych na niej materiałów, stanowi uciążliwość dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W żaden również sposób, stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wykazano w zaskarżonym postanowieniu, iż planowana inwestycja, niezależnie od możliwych do umieszczania na niej treści, miałaby wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego w pobliżu miejsca planowanej lokalizacji, przy założeniu, iż wprowadzanie w błąd należy rozumieć, jako ingerencję w oznakowanie organizacji ruchu drogowego w tym miejscu, utrudniającą lub wyłączającą informacje wynikające z tego oznakowania. Sama bowiem możliwość odwracania uwagi urządzeniami reklamowymi osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na drodze nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd co do oznakowania istniejącej organizacji ruchu drogowego. Potencjalność powstawania takiej sytuacji jest więc efektem subiektywnej oceny organu orzekającego zachowań tych osób, nie popartej stosownymi dowodami.

Jeżeli miałoby natomiast już z samej definicji reklamy, powołanej w odpowiedzi organu orzekającego na skargę - aczkolwiek nie w pełni adekwatnej do literalnej treści tej definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, wynikać zamierzone odwracanie przez nią uwagi osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na drodze, to z pewnością treść art. 43 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie

Sygn. akt IV SA/Wa 198/08

wskazywałaby na dopuszczalność sytuowania reklam poza terenem zabudowy już w minimalnej odległości od krawędzi jezdni, wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a już z całą pewnością nie sugerowałaby dopuszczalności sytuowania reklam w terenie zabudowy w odległości mniejszej, niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zawierającej definicję pojęcia "reklamy" nie wynika przy tym, jak podano w odpowiedzi na skargę, aby reklama odwracała uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze.

Z powyższego wynika, iż odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powołaną wyżej ocenę okoliczności wpływających na dopuszczalność uzgodnienia projektowanej inwestycji.