Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rada m. W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność par. 9 ust. 1 pkt 6 oraz par. 76 ust. 1 pkt 61 zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady m. W. na rzecz skarżącego T. P. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T.P. jest uchwała Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. O. sprostowana uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2007r.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Skarżący T.P. jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...-[...-{...,} przy ul. K. w W, która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym. Skarżący zakwestionował zapisy planu miejscowego § 9 ust. 1 pkt 1) oraz 76 ust. 1 pkt 61 w zakresie, w jakim plan przewiduje rezerwację pasa wyznaczonego liniami rozgraniczającymi o minimalnej szerokości rozgraniczającej pod ulicę dojazdową wewnętrzną [...] i złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. W tej sytuacji w dniu 14 lutego 2014r. skarżący złożył skargę do WSA w Warszawie i wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień zapisów § 9 ust. 1 pkt 1) oraz 76 ust. 1 pkt 61 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy [...]. W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga zarzuca naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie zarezerwowanie na działce skarżącego pasa terenu dla ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny skutkujące brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu. Następnie naruszenie art. 64 ust. 1 oraz 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] poprzez zarezerwowanie pasa terenu wyznaczonego dla ulicy dojazdowej o szerokości min. 9 m i przeznaczenie tego gruntu pod drogę wewnętrzną odpowiadającą parametrami drodze publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała narusza interes prawny skarżącego bowiem zostały wprowadzone ograniczenia w prawe własności poprzez zarezerwowanie pasa gruntu na drogę wewnętrzną, która odpowiada parametrom drogi publicznej i jednocześnie nie przeznaczono terenu tej drogi na cele publiczne. Organ dokonał przerzucenia ciężaru zapewnienia drogi publicznej na rzecz właściciela nieruchomości. Kwestionowane postanowienia planu sprzeczne są z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi katalog zamknięty w zakresie przeznaczania terenu pod cele komunikacyjne. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 260). Nie było możliwe wyznaczenie rezerwy pod drogę bez przeznaczenia części nieruchomości skarżącego na cele publiczne.

Ponadto kształt drogi prowadzi do konkluzji, że prowadzi ona "do nikąd" i nie ma konieczności zarezerwowania pasa gruntu, aby stworzyć taką drogę. Przywołano na zakończenie wyroki WSA w Warszawie dotyczące tegoż planu i analogicznych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zgodnie ze słowniczkiem obowiązującego planu miejscowego O. poprzez postulowaną drogę publiczną należy rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy. Kryterium wyznaczenia sieci drogowej jest funkcjonalność i wskazana droga stanowi obsługę komunikacyjną całego kwartału [...], a także jest częścią układu komunikacyjnego w tym obszarze. Przepisy planu nie nakazują wykonania postulowanej drogi wewnętrznej, a jej realizacja zależy wyłącznie od właścicieli. Sporna droga nie jest rezerwacją terenu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i skarżący nie jest ograniczony w innym zagospodarowaniu terenu postulowanego pod drogę wewnętrzną. Na potwierdzenie tej tezy przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 561/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie zaskarżenia § 9 ust. 1 pkt 1) oraz 76 ust. 1 pkt 61 omawianej uchwały skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności nieruchomości objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób , że przewidują na działce nr [...] drogę wewnętrzną. Skarżący zatem ma interes prawny legitymujący go do wystąpienia ze skargą na ten plan. Interes ów został jednocześnie naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r, sygn. akt II OSK 205/09). Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskał uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz musi brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Co prawda wypowiedź Trybunału dotyczy generalnie spraw, co w niniejszym wypadku należało odnieść do kwestii linii rozgraniczających. Nie mniej jednak stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia.

Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że sporna droga oznaczona symbolem [...] jest przewidziana jedynie jako informacja o możliwości jej wybudowania, nie ma zaś charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. Faktem jest, że w legendzie części graficznej planu zaznaczono, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolem [...] stanowią część informacyjną planu. Należy jednak podkreślić, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej. Z regulacji tych jednak nie wynika, aby było dopuszczone przez prawodawcę istnienie zapisów planu o różnym charakterze związania dla adresatów.

Ponadto wyłącznie informacyjny charakter wprowadzonych dróg wewnętrznych nie wynika z części tekstowej skarżonego planu. W § 8 tego aktu wskazano, że układ drogowo-uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne. Dalej § 9 ust. 1 przewiduje, że dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic i wymienia się w tym układzie m.in. w pkt 6) ulice dojazdowe wewnętrzne. Zatem w części tekstowej wyraźnie przewidziano, że drogi wewnętrzne wchodzą w system komunikacyjny obszaru. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organu drogi wewnętrzne stanowią element tego układu, na równi z drogami publicznymi, bez odmiennych dla nich ustaleń. Zaprzecza to przyjętej w części graficznej, jak wyżej wskazano bez żadnej podstawy prawnej, koncepcji charakteru jedynie informacyjnego tych dróg.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności nie znalazła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.