Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych oddala skargę.

Rada Miejska w [...] w dniu [...] czerwca 2016 roku, działając na podstawie, art. 10a, art. 10b ust. 1 oraz ust. 2, art. 10c, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) podjęła uchwałę w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych o następującej treści:

§ 1.

1. Z dniem [...] listopada 2016 roku tworzy się wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych.

2. Jednostką obsługującą jest Integracyjne Centrum Dydaktyczno-Sportowe.

3. Jednostkami organizacyjnymi obsługiwanymi są:

1) Przedszkole Samorządowe w [...],

2) Przedszkole Samorządowe w [...],

3) Przedszkole Samorządowe w [...],

4) Zespół Szkół w [...]- Szkoła Podstawowa im. [...] i Gimnazjum nr [...] im. [...],

5) Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] w [...],

6) Szkoła Podstawowa im. [...] w [...],

7) Szkoła Podstawowa im. [...] w [...],

8) Gimnazjum nr [...] z Oddziałami Dwujęzycznymi [...] w [...],

9) Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].

4. W ramach wspólnej obsługi powierza się jednostce obsługującej:

1) W całości obowiązki w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych,

2) Prowadzenie dokumentacji finansowo-księgowej obsługiwanych jednostek,

3) Przygotowywanie wspólnie z dyrektorami jednostek wymienionych w ust. 3 projektów planów finansowych, planów finansowych oraz zmian w planach finansowych oraz bieżąca analiza wykonania tych planów,

4) Rozliczanie finansowe realizacji projektów oświatowych realizowanych ze środków zewnętrznych (unijnych, państwowych i innych),

5) Obsługę finansowo-księgową Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych jednostek określonych w ust. 3 oraz kasy zapomogowo-pożyczkowej jednostek organizacyjnych wymienionych w § 1 ust. 3 pkt 1-8,

6) Obsługę płacową, w tym m.in. sporządzanie i organizowanie wypłat dla pracowników obsługiwanych jednostek, potrącanie podatku dochodowego od osób fizycznych i rozliczanie z Urzędem Skarbowym a także sporządzanie informacji o dochodach uzyskanych oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy od pracowników zatrudnionych w obsługiwanych jednostkach oraz dokonywanie rocznego rozliczenia, prowadzenie rozliczania składek ZUS wraz z dokumentacją, sporządzanie zaświadczeń o wysokości wynagrodzeń do celów emerytalno-rentowych pracowników obsługiwanych jednostek oraz do innych celów na wniosek pracownika,

7) Przeprowadzanie procedury zamówień publicznych,

8) Realizację dochodów przysługujących jednostkom, o których mowa w ust. 3,

9) obsługi informatycznej - polegającej na zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemów teleinformatycznych w jednostkach obsługiwanych,

10) obsługi prawnej - polegającej na konsultacji oraz weryfikacji zgodności z prawem całokształtu działalności jednostek obsługiwanych,

11) obsługi kadrowo-administracyjno-technicznej polegającej na prowadzeniu spraw kadrowych pracowników, całościowej obsługi administracyjnej oraz bieżącej obsługi technicznej,

12) Prowadzenie rozliczeń publiczno-prawnych w zakresie podatku VAT niezbędnych do łącznego rozliczenia Gminy i jednostek obsługiwanych na gruncie podatku od towarów i usług, w tym sporządzania ewidencji, dokumentów źródłowych oraz informacji i deklaracji.

§ 2.

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi [...].

§ 3.

Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Działając na podstawie art. 85, 86 i 91 w związku z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z ) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę na powyższą uchwałę wywiódł do tutejszego Sądu Wojewoda [...]wnosząc o: stwierdzenie nieważności: uchwały nr [...] w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych, której zarzucam istotne naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że poczynając od [...] stycznia 2016 r. - na mocy art. 10a u.s.g. gminy mogą zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, gminnym instytucjom kultury oraz innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Wspólną obsługę dla obsługiwanych jednostek mogą prowadzić: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (zwane "jednostkami obsługującymi"). Rada w uchwale musi wskazać jednostki obsługiwane, jednostki obsługujące oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

W dniu 20 lipca 2016 r. do [...] (skarżącego) wpłynęło pismo [...], wskazujące na nieprawidłowości, do jakich doszło przy podejmowaniu uchwały. W ocenie związkowców niniejsza uchwała, ze względu na swój charakter, powinna być opiniowana przez związki zawodowe, co nie miało miejsca.

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że projekt uchwały nie przeszedł procedury przewidzianej w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881). Zgodnie z tym przepisem organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W omawianym przypadku Rada Miejska w [...] podjęła kwestionowaną uchwałę bez uprzedniego zwrócenia się o opinię do [...]. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że procedura konsultacji ze związkami zawodowymi jest przeprowadzana jedynie na etapie wręczania wypowiedzeń umów o pracę (pismo Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] wraz z załącznikami).

W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że uchwała ta powinna być przez związki zawodowe zaopiniowana. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych: związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar działalności związków zawodowych skupia się generalnie na poziomie współpracy z pracodawcą i na obronie praw oraz interesów pracowniczych. Uprawnienia wynikające z przepisu art. 19 ust. 2, pozwalające związkom zawodowym na opiniowanie założeń projektów aktów prawnych mają znaczenie społeczne i prawne, gdyż na etapie tworzenia prawa pozwalają związkom wpływać na treść i kierunek proponowanych rozwiązań prawnych. W orzecznictwie przyjęto, na gruncie ustawy o związkach zawodowych, szerokie rozumienie pojęcia aktu prawnego. Zgodnie z uchwałą NSA z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10 nie należy pojęcia aktów prawnych podlegających zaopiniowaniu przez związki zawodowe ograniczać jedynie do aktów generalno-abstrakcyjnych czyli do aktów powszechnie obowiązujących. "W przepisach art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych jest mowa o założeniach albo projektach aktów prawnych, oznacza to, zgodnie z utrwaloną w doktrynie i w orzecznictwie wykładnią literalną, że opiniowaniu poddane być mogą założenia uchwał, jeśli takowe są przewidziane bądź, z uwagi na taką potrzebę, projekty uchwał albo i założenia i projekty. Z takiej regulacji nie wynika by pojęcie aktów prawnych można było sprowadzać do pojęcia aktów generalnych i to o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. Przeczy temu bowiem także użyte dla określenia zakresu funkcji opiniodawczych określenie "założenia albo projekty aktów prawnych", bo z natury rzeczy założenia mają charakter jedynie informacyjny, wyjaśniający."(...) NSA przyjął, że wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, muszą być uznane za akty prawne, bowiem organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, akty te wydane są przez organ ustawowo do podjęcia takiej uchwały upoważniony, na podstawie określonych przepisów prawa materialnego i w trybie określonym ustawowo. NSA wyłączył z zakresu opiniowania uchwały o charakterze indywidualnych aktów administracyjnych - decyzji, a także uchwały podejmowane w regulowanych przepisami prawa materialnego sprawach nie objętych zadaniami związków zawodowych, jak również uchwały o charakterze personalnym, statutowym, czy inne uchwały o charakterze stricte wewnętrznym i organizacyjnym. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 91/13, w którym uznał, że wymóg konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych dotyczy podejmowania uchwał i zarządzeń o charakterze aktu generalnego.

Z powyższych rozważań wynika, że skoro opiniowaniu podlegają wszelkie uchwały będące aktami prawnymi, które mają charakter generalny oraz regulują materię zbieżną z zakresem działania związków zawodowych to tym bardziej opinii takiej wymagają akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowiące prawo miejscowe, a leżące w zakresie zainteresowania związków zawodowych. A taki charakter niewątpliwie posiada kwestionowana przez skarżącego uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta rodzi konkretne skutki prawne w sferze pracowniczej dla pracowników obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych, co może w konsekwencji prowadzić do zmiany warunków pracy i płacy, a nawet redukcji zatrudnienia. Dotyka ona bezpośrednio pracowników jednostek obsługiwanych jak i jednostki obsługującej. W ramach wspólnej obsługi powierzono jednostce obsługującej m.in. obsługę finansowo - księgową Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych jednostek obsługiwanych, obsługę płacową w tym m.in. sporządzanie i organizowanie wypłat dla pracowników obsługiwanych jednostek, potrącanie podatku dochodowego od osób fizycznych i rozliczanie z Urzędem Skarbowym. Z powyższych zapisów wynika, że jednostka obsługująca przejmuje niektóre uprawnienia pracodawcy w stosunku do pracowników jednostek obsługiwanych.

Zdaniem Wojewody należy przyjąć, że uchwała ta ma charakter aktu generalnego. Przy ocenie, czy dany akt powinien podlegać opiniowaniu przez związki zawodowe należy przede wszystkim badać, czy przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne, to należy jej poddawać opiniowaniu.

Skoro zatem skarżona uchwała ma charakter aktu generalnego, dotyczącego sfery działalności związków zawodowych, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania projektu uchwały z [...] jako organizacją reprezentatywną.

Wobec tego, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja w której nie wyczerpano procedury przewidzianej w ustawie z 1991 r. o związkach zawodowych, stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować orzeczeniem nieważności takiego aktu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że z rozważań Wojewody wynika, że skoro opiniowaniu podlegają wszelkie uchwały będące aktami prawnymi, które mają charakter generalny oraz regulują materię zbieżną z zakresem działania związków zawodowych to tym bardziej opinii takiej wymagają akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowiące prawo miejscowe, a leżące w zakresie zainteresowania związków zawodowych, a taki charakter niewątpliwie posiada kwestionowana przez skarżącego uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych.

Nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, że uchwała ta rodzi konkretne skutki prawne w sferze pracowniczej dla pracowników obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych, co może w konsekwencji prowadzić do zmiany warunków pracy i płacy, a nawet redukcji zatrudnienia.

W konkluzji skarżący stwierdza, że skoro skarżona uchwała ma charakter aktu generalnego, dotyczącego sfery działalności związków zawodowych, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania projektu uchwały z [...] jako organizacją reprezentatywną, a wobec tego, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja, w której nie wyczerpano procedury przewidzianej w ustawie z 1991 r. o związkach zawodowych, stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować orzeczeniem nieważności takiego aktu.

Ze wskazanym powyżej stanowiskiem Rada Miejska w [...] nie zgadza się w całości. Powyżej wskazane uprawnienie należy rozumieć szeroko, tym niemniej jednak nie ma ono charakteru nieograniczonego. Bez wątpienia bowiem nie wszystkie akty prawne są poddane takiej kontroli. W tym miejscu należy odwołać się do komentarza do art. 19 ustawy o Związkach zawodowych pod red. Wratnego 2009, wyd. 1/G. Orłowski, który stwierdza: "Ustęp 1 komentowanego artykułu statuuje jedno z ważniejszych uprawnień związków zawodowych w dziedzinie stanowienia prawa - w postaci prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym ich zadaniami. Przysługuje ono jednak tylko tym organizacjom związkowym, które mają status reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z 6.7.2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.; bliżej patrz komentarz do tej ustawy). Zakres przedmiotowy tego prawa jest określony szeroko i obejmuje: prawo opiniowania założeń przygotowywanych ustaw, jeżeli takowe w toku prac legislacyjnych zostaną przygotowane, prawo opiniowania projektów ustaw i aktów wykonawczych do nich, założenia i projekty aktów prawnych z zakresu prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego."

W ocenie Rady Miejskiej godzić się należy w pełni z komentatorem, że tylko i wyłącznie akty prawa miejscowego wydawane przez jednostki samorządu mogą podlegać normie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, przeciwny wniosek tworzyłby sytuację wręcz absurdalną. Zastanowić należy się więc nad odpowiedzią na pytanie czy zaskarżona uchwała do kategorii prawa miejscowego? Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja nie tylko wymienia akty prawa miejscowego w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wskazując ich charakter prawny i pozycję w systemie źródeł prawa, ale także precyzuje wymogi co do podstaw prawnych tych aktów oraz organów upoważnionych do ich stanowienia. Art. 94 uszczegóławia regulację dotyczącą wymienionych w art. 87 ust. 2 aktów prawa miejscowego, zamykających konstytucyjny katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Normy zawarte w prawie miejscowym powinny nakazywać lub zakazywać określonego zachowania (normatywność), adresatów zewnętrznych wobec administracji, wskazanych w sposób generalny w opisanych przez akta prawa miejscowego okolicznościach (abstrakcyjność normy). Zaliczenie aktu do kategorii prawa miejscowego jest możliwe dopiero po łącznym spełnieniu tych wszystkich cech.

Wskazując na powyższe warunki, w ocenie Rady Miejskiej nie jest możliwe zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do kategorii prawa miejscowego. Brak w niej bowiem zarówno elementu normatywności jak i abstrakcyjności. Jest to uchwała o charakterze wyłącznie organizacyjnym dotyczącym wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych. Uchwała dotyczy więc wyłącznie pewnego wycinka ustawowej działalności gminy o charakterze organizacyjnym. Przyjmując przeciwny wniosek, należałoby więc uznać, że związki zawodowe mają prawo wypowiadania się w kwestii tego jak gmina wykonuje inne swoje zadania np. dostarcza wodę, odbiera ścieki, oświetla ulice czy dba o czystość i porządek.

Powstaje również pytanie czy istnieje jakikolwiek związek pomiędzy zadaniami związków zawodowych, a skutkami zaskarżonej uchwały. Dokonując takiej oceny pamiętać należy o tym, że to wyłącznie gmina organizując sposób wykonywania przypisanych jej obowiązków ma wyłączne prawo do wyboru sposobu w jaki z nich się wywiązuje. Patrząc na gminę jako na pracodawcę również nie można jej odmówić wyłącznego prawa do takiego organizowania procesu pracy jaki uważa za słuszny i właściwy. Zgodnie z ugruntowany orzecznictwem sądowym, nawet sądy przy rozpatrywania sporów z zakresu prawa pracy nie mają kognicji do dokonywania oceny organizacji pracy przez pracodawcę. Nie można więc według Rady Miejskiej uznać aby takie kompetencje miały związki zawodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a. Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy).

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Zatem uprawnienie do konsultacji ma umocowanie ustawowe, a jednocześnie ustawodawca określa, komu prawo to przysługuje.

Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Zgodnie z ust. 3 art. 6 ww. ustawy, przy ustalaniu kryterium liczebności, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, uwzględnia się nie więcej niż po 100.000 członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Organizacja związkowa ubiegająca się o uznanie jej za reprezentatywną organizację związkową przy ustalaniu liczby pracowników, o której mowa w ust. 2, nie uwzględnia pracowników zrzeszonych w tych spośród jej organizacji członkowskich, które są lub, w okresie roku przed złożeniem wniosku o stwierdzenie reprezentatywności, były zrzeszone w reprezentatywnej organizacji związkowej mającej przedstawicieli w składzie Komisji.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, czego również nie kwestionują strony, że [...], jest organizacją, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

Sporne w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w [...], ma charakter aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i czy w związku z tym istniał po stronie organu obowiązek konsultacji projektu tego zarządzenia z reprezentatywną organizacją związkową.

Problematyka odkodowania wyżej powołanego pojęcia "aktu prawnego" od wielu lat budziła poważne kontrowersje w judykaturze. W celu ujednolicenia orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 listopada 2010 podjął uchwałę I OPS 2/10, w myśl której: "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r.,Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd kasacyjny zaprezentował pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" uznając, że nie można go sprowadzać jedynie do materii "aktów generalnych i to o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym".

Nie mniej jednak w konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu". Użyte wyżej przez Sąd kasacyjny sformułowanie świadczy o tym, że dla powstania omawianego obowiązku konsultacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie się obydwu podniesionych przesłanek. Nie jest więc wystarczające to, aby uchwała posiadała tylko związek z zadaniami związków zawodowych. Koniecznym jest także, aby równocześnie uchwała wywoływała skutki o charakterze zewnętrznym.

Stąd też tutejszy Sąd w pełni akceptując i podzielając ww. reasumpcję dokonaną przez autora uzasadnienia przedmiotowej uchwały, uznał za zasadne zbadanie materii niniejszej skargi, przez pryzmat wyżej powołanych przesłanek.

W pierwszej kolejności podkreślić należało, że tutejszy Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że zmiany wprowadzone kwestionowaną przez Wojewodę uchwałą, nie mają związku z zadaniami związków zawodowych. Ocena zmian zasad funkcjonowania w zakresie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej wymienionych w spornej uchwale dziewięciu gminnych jednostek organizacyjnych, nie należy do zakresu zainteresowania związków zawodowych. Przedmiotowe zmiany, nie powodują bowiem bezpośrednich skutków w sferze zatrudnienia w gminnych jednostkach organizacyjnych. Na etapie uchwalania omawianej uchwały nie można zaś antycypować ewentualnych zmian w zatrudnieniu w jednostkach objętych uchwałą.

Ocena spornej uchwały prowadzi również do wniosku, że nie wywołuje też skutków zewnętrznych. Nie jest bowiem skierowana do niedookreślonego, czy względnie szerokiego kręgu odbiorców, a jedynie do ściśle określonych w uchwale dziewięciu podmiotów.

W przeciwieństwie do uchwały o likwidacji szkoły (która to problematyka legła u podstaw wydania wyżej powołanej uchwały NSA), zmiany wprowadzone badaną uchwałą nie dotykają osób, które korzystają z usług wymienionych w uchwale podmiotów. Nie powodują też konieczności podejmowania działań przez inne jednostki administracji samorządowej czy rządowej. Jest to więc uchwała o charakterze organizacyjnym, dotycząca obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych. Stąd dotyczy ona wyłącznie pewnego wycinka ustawowej działalności gminy i to działalności stricte organizacyjnej.

W świetle powyższego uznać należało, że procedura przyjmowania kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, nie wymagała przeprowadzenia konsultacji, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Stąd więc brak ich przeprowadzenia, nie może przemawiać za zasadnością żądania zawartego w niniejszej skardze.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).