Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność A z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. C. na bezczynność A. w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 października 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do A. o podanie następujących informacji:

"1. listy osób, które występowały na kongresach [..] w roku 2014, 2015 (w roli moderatora, paneli sty, prelegenta czy uczestnika debaty/panelu etc.;

2. kwoty honorariów (umów) za wystąpienia;

3. czy członkowie Rad Programowych kongresu otrzymywali honorarium za członkostwo w Radzie? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot i nazwisk;

4. czy członkowie Rad Programowych 2014, 2015 otrzymywali jakiekolwiek honorarium w ramach kongresu (za udział w panelach, wystąpienia lub inne działania)? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot, nazwisk i przedmiotu umowy;

5. Na jakiej podstawie dobierani są członkowie Rady Programowej? Kto o tym decyduje? Kto ją powołuje?;

6. Przesłanie listy Rad Programowych kongresu 2014 i 2015, wraz z informacją, jakie podmioty/instytucje reprezentowali".

W odpowiedzi z dnia 24 października 2016 r. Rzecznik Prasowy A. wskazał, że większość żądanych informacji nie należy do informacji publicznych i nie ma możliwości udzielenia na nie odpowiedzi. Pozostałe informacje znajdują się natomiast na stronach internetowych spółki.

W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca podniosła, że żądane przez nią informacje w zadanych pytaniach w całości stanowią informację publiczną i podmiot zobowiązany winien szczegółowo odnieść się do wszystkich z nich.

W odpowiedzi z dnia 8 listopada 2016 r. rzecznik wskazał, że spółka nie prowadzi działalności "organów władzy publicznej" ani osób "pełniących funkcję publiczną", jak również spółka nie jest organem samorządu gospodarczego i zawodowego oraz nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto wyjaśnił, że umowy o świadczenie usług lub umowy na podstawie których spółka nabywa we własnym imieniu i do własnego majątku towary lub zleca świadczenie usług, z których korzysta na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej nie są zawierane w ramach wykonywania zadań władzy publicznej ani nie stanowią przejawu gospodarowania mieniem komunalnym. W konsekwencji umowy takie nie mieszczą się w zakresie "informacji publicznej" i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym A. C. pismem z dnia 13 listopada 2016r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów A., w których 60,08 % kapitału zakładowego posiada Gmina Miasta, 31,23 % zarządzane przez C. Fundusze: D. oraz E., a 4,65% Województwo, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ponadto A. C. podniosła, że pojęcie informacji publicznej rozumiane jest szeroko, jako każda informacja o sprawach publicznych. W związku z tym, skoro pytania dotyczyły spraw majątkowych spółki, która jest prawie w całości własnością podmiotów publicznych, to stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. zobowiązana była do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Wskazując na te zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie A. do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że warunkiem wniesienia skargi, stosownie do treści art. 52 §2 p.p.s.a., było wystąpienie przez A. C. w terminie czternastu dni po doręczeniu odpowiedzi o odmowie udzielenia informacji publicznej z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżąca nie uczyniła, bowiem za taką nie można uznać wiadomości e-mail wysłanej przez skarżącą w dniu 7 listopada 2016r. Tym samym skarga, jako niedopuszczalna, powinna zostać odrzucona. Ponadto spółka wskazała, że gdyby skarga nie podlegała odrzuceniu, to z uwagi na jej bezzasadność, powinna zostać oddalona. Strona nie kwestionując, iż spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wskazała że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznych, bowiem nie każda informacja, nawet znajdująca się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy, podlega udostępnieniu na jej podstawie, ale tylko taka, która jest informacją publiczną. Organizacja Kongresu [..], w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie była wykonywaniem zadań publicznych, zatem umowy zawierane przez A. w celu przeprowadzenia Kongresu oraz dotyczące go informacje, nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacja publiczna i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Działalność spółki nie jest również związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Tylko bowiem w przypadku spółek, w których gmina albo Skarb Państwa dysponuje 100% udziałów lub akcji składających się na kapitał zakładowy, co nie dotyczy A. w której akcjonariuszami są również prywatne osoby fizyczne, stanowi przejaw gospodarowania mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa i tylko w takim przypadku informacje dotyczące działalności spółki stanowiłyby informację publiczną. Tym samym informacje, których dotyczył wniosek skarżącej, nie mieściły się w zakresie pojęcia informacja publiczna i nie podlegały udostępnieniu w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

Na powyższe stanowisko spółki, pismem z dnia 25 stycznia 2017r. A. C. wniosła odpowiedź, w której wskazała na oczywistą bezzasadność zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. W tym zakresie skarżąca podniosła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest w takim wypadku konieczne, co wynika z odrębności ustawy o dostępie do informacji publicznej i niestosowania w tym zakresie przepisu art. 52 §3 p.p.s.a. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów spółki, A. C. wskazała, że co prawda spółka nie jest spółką komunalną, to z uwagi na to, że do podmiotów publicznych należy ponad 96% udziałów w spółce, nie jest możliwe rozgraniczenie która część jej działalności jest prowadzona z wykorzystaniem środków publicznych, a która nie. Spółka nie wykazała przy tym, by organizacja kongresu nie była prowadzona z wykorzystaniem środków publicznych. Tym samym spółka zobowiązana jest do udostępniania informacji w zakresie całej swojej działalności. Skarżąca podniosła również, że informacja publiczna nie musi dotyczyć wykonywania władzy publicznej, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną należy uznać każdą informację dotyczącą działalności jednostek państwowych, samorządowych oraz utworzonych przez nie podmiotów zależnych. Zatem wystarczające jest, by żądane informacje dotyczyły działalności spółki, w której dominujący udział ma Gmina Miasta, tym bardziej, że część pytań wiąże się z gospodarką majątkową. Na publiczny charakter organizacji kongresu wskazuje również to, że partnerem głównym wydarzenia jest Miasto i Gmina, a partnerem instytucjonalnym Ministerstwo Rozwoju, przez co wydarzenie to może być współfinansowane ze środków publicznych.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga A. C. jako niezasadna, podlegała oddaleniu w całości.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności rozważyć należało czy zaskarżenie bezczynności A. w udzieleniu informacji publicznej, było dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa i czy podlegało kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013r. I OSK 102/13) i co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pełni podziela: "Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego."

Zatem skarga wniesiona w tej sprawie spełnia wymogi formalne, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środka zaskarżenia, określonego w art. 52 §1 p.p.s.a. Tym samym wniosek A. o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., wobec uznania, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem skarżąca nie wezwała na piśmie spółki do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od otrzymania odmowy na udzielenie informacji publicznej, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej "u.d.i.p.", polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czyli zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż skarga A. C. była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Przechodząc do merytorycznej analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, iż dla oceny zasadności wniesionej skargi należało rozważyć aspekt podmiotowy i przedmiotowy sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Informacja podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli spełnione są warunki podmiotowe, czyli żądanie udostępnienia informacji skierowano do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art.4u.d.i.p., oraz przedmiotowe, czyli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż A. jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji o charakterze publicznym znajdującej się w jej posiadaniu.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji, potwierdzają, że A. jest osobą prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jest ona bowiem spółką prawa handlowego, w której Gmina Miasta dysponuje 59,79% akcji, Samorząd Województwa posiada 3,98% akcji, C. w pełni kontrolowany przez Skarb Państwa – 32,08% akcji, a 4,15% posiadają pozostałe osoby fizyczne i prawne.

Mając na uwadze treść art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 184), zgodnie z którymi przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca posiadający kontrolę nad spółką, w szczególności poprzez dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo walnym zgromadzeniu, należało przyjąć, że odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gmina Miasta, a wraz z nią również Samorząd Województwa, mają pozycję dominującą w A. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże bowiem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie ustalenie wielkości udziałów jednostek samorządu terytorialnego w spółce, która skutkuje uznaniem tych jednostek za posiadające pozycję dominującą w takiej spółce. Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek.

Tym samym A. obowiązane są, jako podmiot o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania na wniosek informacji publicznych.

Wprawdzie wskazać należy, że w punkcie 10 art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zdefiniowano pojęcie pozycji dominującej, przez które rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, jednakże jego zastosowanie w odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie byłoby logiczne.

W następnej kolejności ustalić należało czy żądane przez A. C. informacje, stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W tym zakresie nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż informacje żądane na podstawie pytań sformułowanych przez nią w piśmie z dnia 21 października 2016r. do A. dotyczyły informacji, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Nie każda jednak informacja będąca w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznych, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Przedmiotem informacji publicznej mogą być jedynie te dane, które odnoszą się do wykonywania zadań publicznych bądź gospodarowania mieniem publicznym. (pod. Wyrok z dnia 18 sierpnia 2016 r. II SAB/Lu 103/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie przesądza i nie wystarcza określony status podmiotu, lecz to czy posiada informację, która może być kwalifikowana jako informacja publiczna, przy czym powinna wynikać z wykonywania zadania publicznego (zadania władzy publicznej). Obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie u.d.i.p. nie wynika z samego posiadania i dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lecz z wykonywania zadań publicznych (zadań władzy publicznej). Dysponowanie majątkiem publicznym nie przesądza o obowiązku udzielania odpowiedzi w trybie informacji publicznej. To, że adresat żądania (informacji) może być kwalifikowany jako podmiot z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2001 r., nie wystarcza do stwierdzenia, że już tylko dlatego zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Żądana informacja musi bowiem wynikać z wykonywania zadania publicznego - art. 4 ust. 1. To jest kryterium pierwotne.

Punktem wyjścia jest art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zgodnie z nim obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie można przyjąć, że ustawa zwykła pozwala na dowolne rozszerzenie zakresu obowiązku określonego w Konstytucji. Wszak to co jest uprawnieniem jednego podmiotu, jest jednocześnie obowiązkiem drugiego podmiotu, przy czym zasadniczo nie chodzi o relację właściwą do zobowiązania cywilnego. Znaczenie ma prawo polityczne a nie ekonomiczne (art. 61 znajduje się w rozdziale II Konstytucji - wolności i prawa polityczne). Ustawa zwykła nie powinna rozszerzać zakresu obowiązku, a na pewno nie może pomijać tego, że jest to własna i określona przedmiotowo materia ustawy zasadniczej. Od razu profiluje to przedmiot sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Ubiegający się o taką informację powinien być precyzyjny w żądaniu (treści żądanej informacji publicznej). Natomiast adresat żądania może ograniczać swój obowiązek udostępnienia informacji tylko do tej, która łączy się z wykonywaniem zadań publicznych wynikających z wykonywania władzy publicznej, a więc nie każdej działalności publicznej. Obowiązek udostępnienia informacji powinien być konkretny i precyzyjny, bo wykonawca (adresat żądania) powinien mieć jasność co do treści obowiązku, choćby dlatego że mogą wystąpić wątpliwości na etapie jego wykonania (egzekucji). Podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie powinien być zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

Ważne jest przy tym odkodowanie pojęcia "zadania publicznego" z art. 4 ust. 1 ustawy i stwierdzenie, że zadanie publiczne powinno być ujmowane (rozumiane) jako zadanie jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji). Obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. nie wynika z samego posiadania i dysponowania majątkiem (publicznym) lecz z wykonywania zadań publicznych (zadań władzy publicznej). Dopiero ta cezura gwarantuje właściwe oddzielnie tego co jest materią obowiązku objętego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie wystarcza więc sam podział na sferę publiczną (w tym państwową) i niepubliczną, gdyż decyduje to, czy podmiot wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). W przeciwnym razie obowiązek udzielania informacji niezasadnie będzie wykraczał poza granice uprawnionego dostępu do informacji publicznej. Wówczas należałoby uwzględniać kolejne (podobne) żądania tylko dlatego, że obejmują infrastrukturę podmiotu publicznego. Reasumując tą część, to nie decyduje rodzaj przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka kapitałowa) lecz wykonywanie zadania publicznego oraz wynikający z tego obowiązek, który może być kwalifikowany jako informacja publiczna. Zadania publiczne powinny wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych. Chodzi wszak o zadania wykonywane środkami władczymi. Zobowiązanym jest podmiot wykonujący zadania władzy publicznej i gospodarujący majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 6/2005; także w rozważanym zakresie wyroki WSA w W-wie z 2 lipca 2015 r., II SA/Wa 366/15 i z 16 czerwca 2015 r., II SA/Wa 194/15). Nie chodzi więc o wszelką działalność publiczną czy użyteczności publicznej. Tym samym nie obowiązuje schemat, że przedsiębiorstwo państwowe zawsze będzie udostępniać taką informację, natomiast nie będzie jej udostępniać przedsiębiorstwo prywatne, choć wykonuje zadania publiczne (władzy publicznej).

Nie wynika z tego a priori, że obowiązek aplikowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być dowolny. W aspekcie dostępu do informacji publicznej nie decyduje własność Skarbu Państwa, a sama informacja publiczna jako odrębna kategoria prawna. (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2015r. sygn. akt II PO I/15).

Zadania, które A. wykonuje mogą być kontrolowane przez władzę publiczną tylko w takich ramach, jakie wyznacza prawo. Jest to bowiem podmiot odrębny od Skarbu Państwa. Władze spółki mają swoją samodzielność i stosują się do prawa handlowego. Z prawa handlowego nie wynika, że spółka wykonuje zadania władzy publicznej. W sprawie nie przedstawiono i nie wykazano, że w części objętej żądaniem władza publiczna wykonuje zadania z pomocą albo za pomocą pozwanej spółki.

Nie przesądza i nie wystarcza zatem określony status podmiotu, lecz to czy posiada informację, która może być kwalifikowana jako informacja publiczna, przy czym powinna wynikać z wykonywania zadania publicznego (zadania władzy publicznej). Uprawniona jest więc teza, że obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez A. nie wynikałby z samego posiadania i dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lecz z wykonywania zadań publicznych (zadań władzy publicznej) - art. 1 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Charakteru informacji publicznej nie można zatem przypisać informacjom dotyczącym listy osób występujących na kongresach i wysokości ich honorariów, nazwisk i kwot wynagrodzenia otrzymywanych przez członków rad programowych kongresów czy też sposobu dobierania jej członków, albowiem nie spełniają one wskazanego wyżej warunku, gdyż nie dotyczą one wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Organizacja kongresów przez spółkę przeprowadzana jest bowiem w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, dotyczy stosunków o charakterze cywilnoprawnym i stanowi odrębny, od zadań o charakterze publicznoprawnym, przedmiot jej działalności. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż z samego faktu, iż pozycję dominującą w spółce pełnią jednostki samorządu terytorialnego, a więc podmioty publiczne, to wszystkie działania spółki angażują środki publiczne, a tym samym stanowią przejaw wykonywania zadań publicznych. Spółka poza bowiem działalnością publiczną, prowadzi również działalność gospodarczą na swoją rzecz, z wykorzystaniem własnych środków, która ma charakter cywilny. Skarżąca nie wykazała przy tym, by organizacja kongresów [..] nie mieściła się właśnie w ramach tej cywilnej działalności, ale stanowiła przejaw wykonywania zadań publicznych. Nie sposób przy tym odnaleźć w przepisach prawa, by takie zadanie zostało gdziekolwiek skonkretyzowane i powierzone samorządom terytorialnym do wykonania. Nie wystarczające w tym zakresie są zatem twierdzenia skarżącej, iż z samego faktu, że kapitał zakładowy spółki pokryty jest w przeważającej części ze środków publicznych, można wywodzić że każda działalność spółki angażuje mienie publiczne, bowiem nie sposób ustalić, które środki, prywatne czy publiczne, zostały na ten cel przeznaczone. Jest to zbyt daleko idące uproszczenie, które nie znajduje potwierdzenia w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.

Charakter zadań wykonywanych przez A. w zakresie żądanych informacji nie sposób uznać zatem za przejaw działalności z zakresu wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Organizacja kongresu [..] nie należy do zadań publicznych gminy. Nie zostało to przewidziane w żadnym z przepisów jakiejkolwiek ustawy w tym ustawy o samorządzie gminnym, zatem nie można przyjąć, by było to zadanie gminy w zakresie wykonywania władzy publicznej. W sprawie nie przedstawiono tym samym i nie wykazano, że w części objętej żądaniem władza publiczna wykonuje zadania z pomocą albo za pomocą pozwanej spółki.

A. jest przy tym spółką prawa handlowego, z którego nie wynika, że spółka wykonuje zadania władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż co prawda A. jest zobowiązana do udzielania informacji publicznych, jako podmiot o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to żądane przez A. C. informacje, nie stanowiły informacji publicznych, bowiem nie dotyczyły działań spółki związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Tym samym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.