Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 437/11 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Ke 437/11 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A. W. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie pomocy finansowej w wysokości powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego w związku z powodzią, która miała miejsce w maju i w czerwcu 2010r., wskazując, że jest współwłaścicielką domu przy ul. [...] w S., który został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Kierownik Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza S. odmówił przyznania pomocy stwierdzając, iż wnioskodawczyni nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, uzasadniającej przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na remont domu w S. w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Uszkodzony w wyniku powodzi dom nie stanowił bowiem jedynego mieszkania strony. Potrzeby mieszkaniowe wnioskodawczyni są zaspokojone w lokalu położonym w T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2011 r. , nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, iż ogłoszona przez Premiera Rządu RP pomoc pieniężna z budżetu państwa dla poszkodowanych przez powódź w 2010 r. w wysokości do 6.000, 20.000 i 100.000 zł była realizowana przez ośrodki pomocy społecznej w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o dane z wywiadu środowiskowego ustalono, że A. W. jest właścicielką spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego w T., przy ul. [...], w którym posiada zameldowanie oraz jest współwłaścicielką w ½ domu położonego w Z.

W T. pobiera świadczenie emerytalne i korzysta z usług przychodni rodzinnej - znajduje się pod stałą kontrolą lekarską z powodu licznych schorzeń i pozostaje w stałym leczeniu. Tam też opiekuje się dziećmi córki zamieszkałej w T. Powyższe ustalenia legły u podstaw uznania, że A. W., chociaż poniosła straty w stanowiącym jej własność w 4/6 części domu w S., to jej warunki mieszkaniowe są nieporównywalnie lepsze od innych rodzin dotkniętych powodzią. Przede wszystkim wnioskodawczyni nie należy do osób, które nie mają możliwości funkcjonowania we własnym lokalu mieszkalnym, ponieważ nie utraciła lokalu mieszkalnego w T., w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kolegium podniosło, że w świetle unormowań art. 40 ustawy o pomocy społecznej środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym wskutek powodzi w 2010r,. zgodnie z ustawowym celem pomocy społecznej, powinny być kierowane do osób, które nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Zasiłki celowe na usuwanie skutków powodzi z przeznaczeniem na remont i odbudowę budynków oraz lokali mieszkalnych nie są bowiem rekompensatą za straty poniesione w wyniku powodzi, lecz mają stanowić pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i wykonywania podstawowych funkcji życiowych, tj. osób, które utraciły jedyny lokal (dom).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. zarzuciła organowi: naruszenie art. 7 k.p.a. , art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 40 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż zasiłek celowy może być przyznany tylko osobie, która utraciła miejsce zamieszkania oraz wykonywania i realizacji niezbędnych potrzeb życiowych, a nie posiada innego mieszkania. Autorka skargi wywiodła z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zakaz dzielenia obywateli na lepszych i gorszych, natomiast z zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) zakaz dyskryminacji także z uwagi na posiadany majątek. Skarżąca zarzuciła ponadto organom przekroczenie w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego albowiem nie rozważyły one w ogóle, czy należy jej przyznać choćby niewielką kwotę. Wskazała, iż w mediach premier nigdy nie mówił, aby pomoc na usuwanie skutków powodzi otrzymać mieli tylko najbiedniejsi. Miała ona objąć każdą rodzinę i osobę, która ucierpiała w wyniku powodzi. Z powyższego wynika, iż celem rządu było wsparcie każdego, kto został zalany bez względu na status majątkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W., podnosząc, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.). Przytaczając treść art. 40 ust. 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej Sąd wywiódł, że świadczenie to jest niezależne od dochodu i może nie podlegać zwrotowi, a organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż przy rozstrzyganiu sprawy organ ma obowiązek jej załatwienia zgodnie z żądaniem strony, mając na względzie potrzebę wyważenia słusznego interesu strony, celu regulacji prawnej oraz faktycznych możliwości wykonania zgłoszonego żądania.

Sąd podkreślił, że bezspornie ustawa o pomocy społecznej dopuszcza przyznanie przedmiotowego świadczenia niezależnie od dochodów poszkodowanych rodzin i osób, jednakże ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku pozostawiono swobodnej ocenie organu. Adresatem tego typu pomocy mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wynika to wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze ogólnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta.

Powołując się na treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust.1 i ust.4 ustawy o pomocy społecznej Sąd zwrócił uwagę, że regulacje te, mające charakter zasad ogólnych, w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują jednoznacznie, iż poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżąca błędnie wywodzi, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej przysługuje wszystkim osobom, które poniosły szkodę materialną na skutek klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku takiej klęski. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Wniosek taki jasno wynika z zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Sąd podkreślił ponadto, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł. na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył prawa. Sytuacja majątkowa, życiowa i osobista skarżącej nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie utraciła stałego dochodu, a zaistniałe w wyniku powodzi straty nie pozbawiły jej możliwości funkcjonowania i zaspakajania potrzeb bytowych, gdyż może je w pełnym zakresie realizować w innym miejscu, w lokalu stanowiącym jej własność. Samo zdarzenie losowe i straty powstałe w wyniku zdarzenia w sytuacji, gdy osoba ma zaspokojone potrzeby bytowe w innym miejscu, nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy.

Sąd Wojewódzki zgodził się z interpretacją przyjętą przez organy, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny być kierowane przede wszystkim do tych osób, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Zatem przeznaczenie zasiłków dla takich osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut nierównego traktowania skarżącej ze względu na posiadany majątek. Świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, tak aby mogły zaspokoić niezbędne potrzeby i żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie należy natomiast do celów pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich, choćby uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Konstytucyjna zasada równości niewątpliwie wprowadza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Nie doznaje jednak uszczerbku poprzez przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej jednym osobom, a odmawianiem ich innym z uwagi na ich lepszą sytuację materialną, a tym samym możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych we własnym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. W., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, powołując się na art.174 pkt 1 P.p.s.a :

- naruszenie prawa materialnego: art.40 ust.1, 2 i 3, art. 2 ust.1, art.3 ust.1 – 4 ustawy o pomocy społecznej ( Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do zasiłku celowego przysługuje tylko osobom, które na skutek zdarzeń określonych w art.40 ust. 1- 3 wymienionej ustawy znalazły się w trudnych sytuacjach życiowych, zgodnie z art.2 i 3 ustawy, podczas gdy taki zasiłek przysługuje każdemu bez względu na dochody i trudną sytuację materialną, zaś art. 40 ust.3 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis do ogólnych zasad unormowanych w całej przedmiotowej ustawie, gdyż konkretnie wskazuje na brak przesłanki zamożności.

Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez przyznanie skarżącej zasiłku celowego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w ustawie o pomocy społecznej przewidziane zostały dwa zasiłki. Pierwszy z nich wyrażony został w art. 39 ustawy i tylko w tym przepisie zawarta jest przesłanka niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast zasiłek celowy, o którym stanowi art.40 ustawy oparty jest na innych przesłankach, a mianowicie zdarzeń losowych. Według autora skargi kasacyjnej przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art.40 ust.3 ustawy, zależy wyłącznie od zaistnienia zdarzeń losowych bez względu na dochód. Jest to wyjątek od ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, gdyż w żadnym innym przepisie tej ustawy nie następuje oderwanie od ogólnych zasad, a więc od posiadanego majątku, osiąganych dochodów.

Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art.40 ust.3 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis do ogólnych zasad tej ustawy, wyrażanych w art.2 i art.3 ustawy. Ponadto powołuje się na wytyczne Prezesa Rady Ministrów w sprawie przyznawania zasiłków celowych, z których – jego zdaniem – wynika, że przyznanie kwot wyższych od 6000 zł. nie jest uzależnione od dochodu osoby poszkodowanej przez powódź. Według autora skargi kasacyjnej warunkiem przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art.40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych wprost w końcowych częściach obu przepisów. Strata określona w art.40 ust.1 i 2 wskazanej ustawy jest publicznoprawną odmianą szkody, o której mowa w art.415 kodeksu cywilnego. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że ustawodawca posłużył się pojęciem strat, czyli uszczerbku znacznych rozmiarów. Straty to tylko takie negatywne następstwa w majątku, rzeczach i prawach osoby występującej z żądaniem przyznania świadczenia, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej lub zakresu praw podmiotowych, w sposób, jaki miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkodę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Stosownie bowiem do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako ustawa "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 wskazanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności nie wystąpiła, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 P.p.s.a. i zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania. To pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że ustalony przez organy administracji i poddany ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy jest bezsporny i niekwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art. 40 ust.1 – 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, jak uważa autor skargi kasacyjnej, normę szczególną wobec zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej wyrażonych w art. 2 i 3 wskazanej ustawy.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w dziale I rozdziale I zawiera zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy. Zasady ogólne zamieszczone w art. 2 i 3 ustawy określają jednocześnie cele polityki społecznej państwa. Z przepisów tych wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki i możliwości. Nadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej; rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Niewątpliwie te zasady ogólne nakazują organom pomocy społecznej z jednej strony brać pod uwagę całokształt okoliczności i warunków życia, w jakich znajduje się osoba wnioskująca o pomoc, a z drugiej strony możliwości pomocy społecznej. Zasady ogólne zawarte w art.2 i art. 3 omawianej ustawy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, mają zastosowanie do wszystkich rodzajów form pomocy społecznej określonych w ustawie. Dla każdego z określonych w ustawie świadczeń znajdują zastosowanie konkretne dotyczące go regulacje prawne.

O ile przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art.39 ust.1 jest uzależnione od zaistnienia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej, o tyle przyznanie zasiłku na podstawie art.40 ustawy ma zastosowanie do zdarzeń losowych. Nie oznacza to jednak, że nie mają zastosowania zasady ogólne, o których była mowa powyżej. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg świadczeń uzależnionych od spełnienia kryterium dochodowego, ale przewiduje też świadczenia, gdy kryterium dochodowe jest wyłączone. Mowa tu o kryterium dochodowym, o którym stanowi art.8 ustawy. Do takich świadczeń niezależnych od kryterium dochodowego należą zasiłek celowy specjalny, jak tez zasiłek celowy przyznawany na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej i ekologicznej ( art.40 ust.2 i 3 w zw. z art.8 ustawy). Okoliczność, że ustawodawca przy przyznawaniu świadczeń nie przewiduje kryterium dochodowego oznacza, że wnioskujący o przyznanie świadczeń może je otrzymać, gdy jego dochód przekracza normy przewidziane w art.8 ustawy. Jednakże nie można z tego wywodzić, że takie świadczenie przysługuje każdemu, kto o nie wystąpi, a kto poniósł szkody w wyniku zdarzenia losowego. Przeczy temu zamieszczenie przez ustawodawcę w art.40 zwrotu " może". Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami polityki społecznej, o których mowa we wspomnianych normach art.2 i 3 ustawy.

Rozpoznając wniosek A. W. organy pomocy społecznej nie badały, czy spełnia ona kryterium dochodowe z art.8 ustawy, lecz czy w wyniku powodzi utraciła ona możliwości funkcjonowania i zaspokajania potrzeb bytowych.

Z niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń organów administracji wynika, że A. W. wnioskowała o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 100.000 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego w S. przy ul. [...], w którym przebywała latem każdego roku, natomiast w pozostałym okresie zamieszkiwała w należącym do niej spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym w T. przy ul. [...], w którym jest zameldowana i który stanowi jej centrum życiowe. W T. pobiera świadczenie emerytalne i korzysta z usług przychodni rodzinnej, ponadto jest współwłaścicielką domu w Z. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji sytuacja majątkowa, życiowa i osobista skarżącej nie uzasadnia przyznania jej wnioskowanego świadczenia, zaistniałe w wyniku powodzi straty nie pozbawiły jej możliwości funkcjonowania i zaspokajania potrzeb bytowych, gdyż może je realizować w lokalu stanowiącym jej własność, gdzie też jest zameldowana. Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art.40 wskazanej ustawy winny być kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Błędna jest zatem wywodzona w skardze kasacyjnej taka interpretacja art.40 ustawy o pomocy społecznej, według której przepis ten stanowi lex specialis, do którego nie mają zastosowania zasady ogólne udzielania przez państwo pomocy społecznej i w oparciu, o który zasiłek taki winien być wypłacony każdemu, kto poniósł szkodę na skutek powodzi.

Powoływane w skardze kasacyjnej wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, o czym stanowi art.87 Konstytucji R.P. i nie mogą mieć pierwszeństwa przez obowiązującymi ustawami.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.