Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 208/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 208/19, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi położonej w [...] o nazwie [...], przebiegającej po działkach o numerach [...], [...] i [...] [...]

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r. jako sprzecznej z art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa droga nie mogła być zaliczona do kategorii dróg gminnych, gdyż działki nr [...], nr [...] i nr [...], po których ona przebiega, pozostają w samoistnym posiadaniu Gminy [...]. Właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. W [...] Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego toczy się natomiast postępowanie w sprawie komunalizacji wskazanych w uchwale działek. Zatem, nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający zaliczenie drogi do dróg gminnych, jakim jest posiadanie prawa własności do nieruchomości drogowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazała, że skarga jako czynność z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę, z tego względu, że uprawnienie to wynika wprost z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto, Rada wyjaśniła, że gmina w dniu [...] września 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia działek nr [...], nr [...] i nr [...], których dotyczy skarżona uchwała. Na dzień podejmowania uchwały decyzja w sprawie nie została wydana. Gmina nie kwestionuje wpisu w księdze wieczystej, niemniej nie wyklucza on przeciwdowodu. Przedmiotowe nieruchomości stanowiły drogi publiczne co najmniej od 1985 r. i do 1989 r. były przedmiotem jednolitej własności państwowej. W ewidencji gruntów jako właściciel tych działek figuruje Gmina [...] . Gmina nabyła własność przedmiotowych działek z mocy prawa, a skoro jest ich właścicielem to mogła zaliczyć przedmiotowe drogi do kategorii dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną wniesienia skargi stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może skarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

Sąd wskazał również, że zgodnie z treścią art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach a według art. 19 tej ustawy wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Wskazując na rozbieżność orzecznictwa w kwestii możliwości upoważnienia pracownika urzędu wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć w imieniu wojewody, Sąd opowiedział się za stanowiskiem dopuszczającym taką możliwość i stwierdził brak podstaw do wyłączenia uprawnienia wojewody do upoważnienia pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji, Rada Miejska w [...] nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych drogi o nazwie [...], przebiegającej po działkach nr [...] , nr [...] i nr [...] . Jak wynika bowiem z zapisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...]. Także z ewidencji gruntów, wbrew temu co stwierdza się w odpowiedzi na skargę Wojewody, Gmina jest podmiotem władającym wymienionymi działkami a nie jej właścicielem, co nadto potwierdza fakt, iż w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego dopiero toczy się postępowanie w sprawie komunalizacji wymienionych gruntów Tak więc, Rada Miejska w [...] , podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych, wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też, Sąd uwzględnił skargę Wojewody [...].

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2019 r. wniosła Rada Miejska w [...] , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwie zastosowanie, tj. naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2a ust. 2 i art. 7 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem bo dotyczy nieruchomości niestanowiącej własności Gminy [...] .

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się jednocześnie rozprawy. Nadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zawartemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2a ust. 2 i art. 7 ustawy o drogach publicznych

Rada Miejska w [...] , podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). Przepis ten stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych droga gminna jest jedną z dróg publicznych. Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być bowiem drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga spełniająca warunki zaliczenia do dróg publicznych może być zaliczona do dróg gminnych.

Z powołanych przepisów wynika bowiem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada nie dysponowała decyzją potwierdzającą nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości objętej uchwałą. W toku postępowania wskazywała natomiast, że nabycie przez gminę prawa własności tej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda.

Istotnie zatem, jak wskazywała Rada w toku postępowania, nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, a decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, ma charakter deklaratoryjny.

Jednakże, mimo że nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, ani też organ administracji, ani wreszcie sąd, nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych, dopóki taka decyzja nie zostanie wydana. W stosunku do Gminy [...] decyzja taka nie została wydana do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały a w tym czasie toczyło dopiero się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się na zewnątrz tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Decyzja komunalizacyjna jest bowiem jedynym środkiem prawnym za pomocą którego gmina można wykazać nabyte na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych prawo własności nieruchomości. Tak więc, decyzja komunalizacyjna jest decyzją, która kształtuje sytuację prawną gminy (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3106/18, LEX nr 2768712).

Wobec powyższego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i stwierdził jej nieważność.

Dołączona do skargi kasacyjnej decyzja wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, potwierdza jedynie powyższe stanowisko i nie może zmienić oceny dotyczącej zaskarżonej uchwały. Nie może bowiem ona odnieść skutku dla kontrolowanego postępowania, jako że została wydana już po jego zakończeniu, a także po wydaniu zaskarżonego wyroku. Dokonywana natomiast przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu odbywa się według stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tego aktu. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały gmina nie dysponowała decyzją stwierdzającą nabycie przez nią prawa własności nieruchomości. Wpisanym w księdze wieczystej właścicielem objętych uchwałą działek był Skarb Państwa. Jak natomiast słusznie stwierdził Sąd I instancji, uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie powoduje automatycznego przejścia prawa własności takiej nieruchomości na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.