Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Gminy Miejskiej w S. na rzecz skarżącej M. R. kwotę 423 zł /słownie: czterysta dwadzieścia dwa złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 888/08

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r., nr [...] Rada Miasta S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu komunikacji dzielnicy D. miasta S. o nazwie: "W. I".

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./ oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm./.

W uzasadnieniu uchwały /k. 232 akt adm./ m. innymi podano, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.

Przedmiotowy plan został opracowany z dochowaniem obowiązujących procedur wynikających z ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/.

W projekcie planu uwzględniono wnioski organów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania planu. Nie uwzględniono wniosku M.R., w którym nie wyraziła zgody na lokalizację drogi na jej działce nr[...].

Tereny objęte planem nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub leśne, zatem nie występowano o taka zgodę. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25.04.-15.05.2008 r.

Do projektu planu uwagi zgłosiła M.R., które zostały odrzucone przez Burmistrza Miasta S. i przekazane Radzie Miasta wraz z projektem planu do uchwalenia jako załącznik nr 2 do uchwały.

Ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]r., w którym przedmiotowy teren wskazany jest pod realizację zabudowy mieszkaniowej z usługami.

W dniu [...]r. wpłynęło do Urzędu Miasta S. pismo M.R., opatrzone datą 3.10.2008 r., w którym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta S. do uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...]r. /k. 261 akt adm./

Na wskazane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego M.R., odpowiedział Z-ca Burmistrza Miasta S., który w piśmie z dnia [...]r., Nr [...]stwierdził, że podnoszone w wezwaniu argumenty nie znajdują potwierdzenia w obecnym stanie prawnym. /k. 262 akt adm./

Wymienione pismo doręczono M.R. w dniu 26.11.2008 r. /k. 263 akt adm./

Skarga M.R. na rzeczoną uchwałę wpłynęła do Urzędu Miasta S. w dniu [...]r.

W skardze M.R. wniosła m. innymi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. nr [...]z dnia [...]r., bowiem jest niezgodna z prawem i narusza n/w przepisy:

1) art. 9, 10, 28, 106 i 124 k.p.a.

Objaśniając wskazane naruszenie przytoczyła, że jako właścicielka działki nr 1104/2 i budynku na niej zlokalizowanym, przeznaczonym w planie do rozbiórki, powinna być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz celowo została pominięta we wszystkich postępowaniach. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 24 ust. 1 stanowi, że uzgodnień projektu planu dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., który obliguje organ do powiadomienia strony, że wystąpił do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie. Obowiązku tego wobec skarżącej nie wykonano.

2) naruszono przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska, bowiem opracowana prognoza oddziaływania na środowisko nie uwzględnia w ogóle wymogów przewidzianych w art. 41 ust. 1 pkt 2, 3 i 6.

3) naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29.07.2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bo obecny hałas znacznie przekracza ustalone progi wewnątrz budynku mieszkalnego, jak również na zewnątrz. Prognoza w ogóle nie określa obecnego poziomu hałasu. Poza tym jest ona oparta m. innymi na raporcie o stanie środowiska z 2000 r. Pominięto przy jej opracowaniu badania monitoringowe o poziomie hałasu drogowego, które były wykonane w 2005 r. Obecny poziom hałasu przekracza 75 dB.

4) naruszono art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, według którego odległość drogi od budynku powinna wynosić co najmniej 6 m licząc od ściany budynku do krawężnika jezdni, a jest około 2,5 m, z tego 1,5 m przeznaczone jest na chodnik.

5) naruszono art. 68 p. 4 i art. 74 Konstytucji RP, z których to przepisów wynika obowiązek należytej dbałości o zdrowie i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

6) stodoła skarżącej była wybudowana w 1870 r. i stanowi zabytek, lecz na skutek złośliwej postawy pracowników Urzędu Miejskiego, nie została wpisana na listę zabytków.

7) tereny działek nie posiadają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie. Powoływanie się w prognozie oddziaływania na środowisko na taką zgodę, nie ma żadnego uzasadnienia.

8) projektowana droga po działce 1104/2, rozdzieli działki skarżącej o numerach 1289 i 1310 i jest zbędna.

Rada Miasta S. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały, podtrzymała stanowisko że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem dodając, że Wojewoda w trybie nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargę Sąd uwzględnił, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Na wstępie należy nawiązać do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca ten warunek spełniła, bowiem pismem z dnia 3.10.2008 r. wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez uchwałę nr [...] z dnia [...]r. Wezwanie to wpłynęło do w/w Rady w dniu [...]r. /k. 261 akt adm./ Negatywnej odpowiedzi na wezwanie udzielił Zastępca Burmistrza Miasta S. w piśmie z dnia 21.11.2008 r., które doręczono skarżącej w dniu 26.11.2008 r.

Zdaniem Sądu Zastępca Burmistrza, nie miał kompetencji do rozpatrywania wezwania, gdyż ta kwestia należała do kompetencji Rady Miasta S.

Z tego względu Sąd przyjął, że Rada Miasta S. nie udzieliła odpowiedz na wskazane wezwanie. Z wypisu rejestru gruntów /k. 23 akt adm./ wynika, iż skarżąca jest właścicielką działki nr 1104/2, objętej Kw [...] o pow. 0,0262 ha, zaś uchwalony plan miejscowy przewiduje zajęcie tej działki pod drogę gminną. W takiej sytuacji interes prawny skarżącej wynika z prawa własności. Przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy określa art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a.

Według tego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Wezwanie o usunięcie naruszenia prawa wpłynęło do Rady Miasta S. w dniu 6.10.2008 r., zaś skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu w dniu 26.11.2008 r., czyli z zachowaniem 60 dniowego terminu.

Z przedstawionych względów zaistniała podstawa do merytorycznego rozpoznania skargi.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem. Przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną/, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. /art. 134 § 1 p.p.s.a./ W sprawie, której przedmiotem jest plan miejscowym, Sąd sprawdza czy w toku czynności planistycznych zostały zachowane zasady i tryb sporządzania planu.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały, zaś trybu sporządzenia planu wywołuje ten skutek tylko wtedy, gdy naruszenie jest istotne. Jeżeli uchwała nie jest dotknięta takimi naruszeniami, to wtedy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Zasady sporządzenia planu są określone w art. 15 ust. 2 i 3 i w art. 21 ust. 1 p.z.p.

Przedmiotowy plan miejscowy nie narusza zasad określonych w powołanych przepisach. Składa się z części tekstowej i graficznej. /k. 253 i 252 akt adm./ Został uchwalony po uprzednim stwierdzeniu przez Radę Miasta S. zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...]r., która znajduje się na k. 19 akt adm./

Załącznikami planu jest rozstrzygnięcie w sprawie sposobu uwzględnienia uwag do projektu planu zgłoszonych w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i zasady ich finansowania. /k. 228 i 226 akt adm./

Część tekstowa planu określa przeznaczenie terenu objętego planem /droga publiczna klasy KD-D/ i jej parametry, określa zasady ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego. Zakres wymienionych zasad jest adekwatny do przeznaczenia terenu objętego planem.

Rada Miasta S. liczy 21 radnych.

Za przyjęciem uchwały nr [...] głosowało 17 radnych, 3 radnych wstrzymało się od głosowania, głosów przeciwnych nie było. /k. 244 i 248 akt adm./

Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20.10.2008 r., Nr 82, poz. 1908.

Tryb sporządzenia planu określa enumeratywnie art. 17 p.z.p.

Sprawdzając poszczególne czynności, wchodzące w zakres trybu sporządzania planu, Sąd zauważył, że w Prognozie skutków wpływu ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na Środowisko Przyrodnicze opracowanej przez Polskie Biuro Projektów "L." w D. /Autorzy M.L. i A.L. zaznaczono, że do ważniejszych rozwiązań problemów związanych z ochroną środowiska powinna być ochrona przed zanieczyszczeniem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 430 "Dolina Sanu", zatwierdzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...]r.

Do prognozy nie dołączono tej decyzji. Nie ma jej też w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi.

W związku z tym i na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozważał czy ze względu na treść art. 4a pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm./, było wymagane uzgodnienie projektu planu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Art. 4a pkt 2 Prawo wodne stanowi, że uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga miejscowy plan zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Z art. 5 ust. 1 i 2 Prawo wodne wynika, że wody dzieli się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi. Przy takiej ustawowej definicji pojęcia wód śródlądowych, wody wskazanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 430 należy zaliczyć do wód śródlądowych, a to przemawiałoby za konkluzją, że projekt przedmiotowego planu powinien być uzgodniony w trybie art. 17 pkt 7 litera c - p.z.p. w zw. z art. 4a pkt 2 Prawo wodne z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Okoliczność, iż teren pod którym ten zbiornik jest położony, nie jest objęty planem, nie ma istotnego znaczenia, gdyż prognoza odnosi się również do obszarów pozostających w zasięgu oddziaływania wynikającego z realizacji planu, na co zwrócono uwagę w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie sądowej /29.10.2009 r./ pełnomocnik Rady Miasta S. wyjaśniła, że nie zwracano się do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o uzgodnienie projektu planu, ponieważ ochrona tego zbiornika nie została ostatecznie zatwierdzona przez głównego geologa. Na ten temat nie ma żadnej wzmianki w uzasadnieniu uchwały. Z informacji podanej w prognozie oddziaływania planu na środowisko wyraźnie wskazano, iż ochrona rzeczonego zbiornika jest zatwierdzona ostateczną decyzją z 1997 r.

W takim stanie rzeczy, Sąd in merito przyjął, że nieuzgodnienie projektu planu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. /art. 17 pkt 7 litera c - p.z.p./

W związku z tym i na podstawie art. 147 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki:

- 300 zł wpis od skargi,

- 96 zł koszty przejazdu do Sądu pełnomocnika skarżącej /4x24 zł/,

- 27 zł opłata notarialna za potwierdzenie pełnomocnictwa.

Innych kosztów poniesionych przez skarżącą z tytułu opłaty za wykonanie odbitek dokumentów w Urzędzie Miejskim (156 zł) i z tytułu opłaty od zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (100zł) Sąd nie uwzględnił. Koszty z tytułu opłaty za wykonanie odbitek dokumentów w Urzędzie Miejskim, nie wchodzą w zakres kosztów sądowych i były zbędne, ponieważ takie dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi. Wskazane zażalenie nie zostało przez Sąd II instancji uwzględnione, przeto poniesiona opłata nie może być potraktowana jako należny skarżącej składnik kosztów sądowych.

Na marginesie należy zaznaczyć, że prognoza skutków finansowych uchwaleni planu miejscowego /k. 219 i n. akt adm./ nie została opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego.

Taki wymóg wynika z art. 37 ust. 11 p.z.p., który m. innymi stanowi, że do zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami /por. też Zdzisław Kostka, Jacek Hyla - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, sp. z o.o., Gdańsk 2004 r., str. 49/. Opracowanie takiej prognozy /analizy ekonomicznej/ przez osoby nie będące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 p.z.p., lecz nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.z.p., ponieważ prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego.

Co się tyczy zarzutów podniesionych w skardze, to zdaniem Sądu, nie miały one istotnego znaczenia w sprawie. Zarzut naruszenia przepisów k.p.a., nie mógł być w ogóle brany pod uwagę, gdyż postępowanie związane ze sporządzaniem planu miejscowego nie jest postępowaniem administracyjnym unormowanym przez k.p.a., zatem w takim postępowaniu, właścicieli nieruchomości objętych planem nie można traktować jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z tego względu odesłania /art. 24 ust. 1 p.z.p./ do art. 106 k.p.a., nie można interpretować, że to na organie wykonującym czynności określone w art. 17 p.z.p. ciąży obowiązek zawiadamiania właścicieli nieruchomości objętych planem o wystąpieniu do innych organów właściwych do uzgadniania projektu planu.

Na postanowienia organów uzgadniających wskazanym właścicielom zażalenie nie przysługuje.

Zażalenie przysługuje tylko gminie w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego.

Zarzut, iż tereny działek objętych planem, nie posiadają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie jest oderwany od treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm./

Z powołanego przepisu wynika, że taka zgoda jest konieczna w stosunku do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, zaś w stosunku do użytków rolnych klas IV, V i VI, jeżeli ich zwarty obszar przekracza 1 ha. Obszar objęty przedmiotowym planem wynosi około 0,23 ha, zatem nie było potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Następny zarzut, że stodoła położona na działce skarżącej powinna być traktowana jako zabytek i podlegać stosownej ochronie, na tle postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatury w K. z dnia [...]r., nr [...] pozytywnie uzgadniającego projekt planu /k. 160 akt adm./, nie ma w sprawie istotnego znaczenia.

Kolejne zarzuty skarżącej, że to prognoza oddziaływania na środowisko jest wadliwa, pomija niektóre przepisy dotyczące ochrony środowiska wskazane w skardze, a także została opracowana niezgodnie z Dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 25.06.2002 r., gdyż opiera się na danych starszych niż 3-letnie /pismo skarżącej k. 95 akt sądowych/, nie mogły stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem prognoza taka jest tylko załącznikiem do projektu planu, nie stanowi natomiast załącznika uchwalonego planu miejscowego i w związku z tym nie ma charakteru normatywnego /por. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004 r., str. 173-174/.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 68 i 74 Konstytucji RP.

Trzeba dodać, że kwestie związane z ochroną środowiska, ochrony przed hałasem i innymi czynnikami mogącymi wpływać na stan zdrowia ludzi oraz zachowania odległości budynków od jezdni, są szczegółowo badane na etapie pozwolenia na budowę.

Kończąc trzeba ponownie zaakcentować, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, które to naruszenie uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 p.p.s.a./.

Przy ponownym procedowaniu należy ponowić następujące czynności:

- dokonać uzgodnienia projektu planu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej związanego z ochroną Głównego Zbiornika Wód Podziemnych o jakim mowa w prognozie oddziaływania na środowisko i w zależności od treści tego uzgodnienia wprowadzić do projektu planu zmiany wskazane w uzgodnieniu,

- następnie należy ponowić czynności określone w art. 17 pkt 10-14 p.z.p.