Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu-na rzecz adwokata D. K. Sz. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17,00 (siedemnaście) złotych.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G., na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – w omawianym postanowieniu podano t.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa, nałożył na skarżącego K. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł "z powodu uchylania się przez zobowiązanych od obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...]nr [...] z dnia[...]." oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł i uregulowania kwoty 8,80 zł jako należności za upomnienie [...] z dnia [...]. Równocześnie wezwano skarżącego do wpłacenia powyższej grzywny i opłat w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia na wskazane konto bankowe oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do[...]., wskazując, że "w przeciwnym wypadku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt osób zobowiązanych".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. z dnia [...]. nr [...] nakazano skarżącemu doprowadzenie elewacji tylnej budynku przy ul. C. [...] w J. G. do stanu poprzedniego w terminie do dnia [...]. Zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, wobec czego upomnieniem nr [...] z dnia [...]. wezwano zobowiązanego do wykonania wyżej wymienionego obowiązku. Pomimo otrzymania upomnienia obowiązek ten nie został wykonany. Wszczęto zatem postępowanie egzekucyjne w administracji wystawiając tytuł wykonawczy i nakładając niniejszym postanowieniem grzywnę w celu przymuszenia. Organ podał przy tym, iż "wysokość grzywny jest określana w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu K. P. wniósł o "profesjonalne zbadanie sprawy i głęboką obiektywność". Podjął przy tym polemikę z nałożonym obowiązkiem wywodząc, że likwidacja wybudowanego nad tarasem zadaszenia spowoduje występowanie w okresie zimowym bezpośredniego zagrożenia życia ze strony tworzących się nawisów lodowych i sopli na krawędzi dachu budynku.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania stwierdził, iż wniesione przez K. P. zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która stając się decyzją ostateczną podlega przymusowemu wykonaniu. Podkreślono przy tym, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż prowadzona w przedmiotowej sprawie egzekucja jest następstwem nie wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku nałożonego prawomocną decyzją właściwego organu, a niewykonanie obowiązku nie jest kwestionowane przez skarżącego, który podważa jedynie zasadność rozstrzygnięcia nakładającego na niego ten obowiązek.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że "jakkolwiek konieczność przedsięwzięcia tego środka jest prawnie uzasadniona, w sytuacji niespełnienia przez zobowiązanego obowiązków, to podkreślić należy, iż jego wymierzenie winno nastąpić z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym". Przywołując art. 121 § 2 tej ustawy organ II instancji podniósł, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wskazując, iż art. 121 § 5 wyżej wymienionej ustawy stanowi o wyliczeniu grzywny w przypadku obowiązkowej rozbiórki, organ podał, że w przedmiotowej sprawie egzekucji poddawany jest obowiązek wynikający z decyzji nakazującej doprowadzenie elewacji tylnej budynku do stanu poprzedniego.

Ustosunkowując się do treści zażalenia organ II instancji stwierdził, że tworzenie się sopli i nawisów lodowych spowodowane jest nieodpowiednim stanem technicznym systemu odwodnienia połaci dachowej oraz brakiem bieżącej konserwacji rynien i rur spustowych.

K. P. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący postanowieniu temu zarzucił "podstawowe braki merytoryczne, oparte na opieszałości i lekceważeniu zagrożenia życia" dla niego i jego rodziny poprzez tworzący się nawis lodowy w zimowych miesiącach, bezpośrednio usytuowany nad wejściem na taras w jego mieszkaniu. Polemizując z nałożonym na niego obowiązkiem skarżący wywodził, że w sprawie tej "całkowicie pominięto i zbagatelizowano meritum sprawy jakim jest zagrożenie życia w postaci nawisów lodowych a uwypuklono ponad miarę brak zgody współwłaściciela na postawienie zabezpieczenia w postaci zadaszenia".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione.

Podkreślić trzeba, że – jak słusznie podniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącego kwestionujące zasadność nałożonego na niego ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J.G. z dnia [...] nr [...]oraz to, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tej decyzji, a zatem organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – nałożyć na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że w sytuacji, gdy skarżący jest przekonany o realności zagrożenia, jakie może wywołać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. z dnia[...]. nr [...], powinien dążyć do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Nie ma bowiem prawnej możliwości kwestionowania tej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym.

Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168), przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.

W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uzasadnienia takiego nie zawierają. Zauważyć wypada, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. z dnia [...] nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w istocie nie zawiera w ogóle uzasadnienia przedmiotowej kwestii, poza stwierdzeniem: "z powodu uchylania się przez zobowiązanych od obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] nr [...] z dnia [...]" oraz wskazaniem, że "wysokość grzywny jest określana w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W szczególności postanowienie to nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do tego, dlaczego skarżącemu wymierzono grzywnę w takiej, a nie innej wysokości, przy czym nie rozważono w ogóle jego sytuacji materialnej i osiąganych dochodów oraz nie wyjaśniono, dlaczego taki środek egzekucyjny uznano za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zauważyć wypada, że z poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w kilka miesięcy po podjęciu zaskarżonego postanowienia ustaleń dotyczących sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego wynika, że poza świadczeniem rentowym z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 341,76 zł, skarżący nie uzyskiwał innego dochodu, a stan jego zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie pracy, co skutkowało przyznaniem skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym.

Organ II instancji akceptując postanowienie pierwszoinstancyjne nie dostrzegł braków jego uzasadnienia i sam w motywach swojego rozstrzygnięcia również pominął kwestię wysokości wymierzonej grzywny i jej uciążliwości dla skarżącego.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za wadliwe, naruszające przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu zapadłoby inne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Brak uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny uniemożliwia kontrolę podjętych w tym zakresie w obu instancjach postanowień.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.