Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. I., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie odmowy przyznania usług opiekuńczych w miesiącu kwietniu 2017 r.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji B. I. wskazała, iż choruje od wielu lat i ma wiele schorzeń. Dochód Jej stanowi emerytura łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1 089,18 zł, koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą miesięcznie 500,00 zł, zakup leków 200,00 zł, natomiast na codzienne potrzeby pozostaje zaledwie 389,00 zł miesięcznie. Nadto odwołująca się wskazała, że nie ma możliwości finansowych do skorzystania z pomocy pełnopłatnej. Ponadto wyjaśniła, że ma córkę – M. I., która wychowuje samotnie małoletniego syna, jednakże czas pracy i zakres obowiązków, nie pozwala córce na świadczenie pomocy. Natomiast z synem M. I. ma bardzo ograniczony kontakt.

Następnie organ II instancji przywołał regulacje art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 50 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn.zm.- dalej "u.p.s.") oraz zapisy § 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 maja 2013 r. nr [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r., poz. 69).

Dalej Kolegium wyjaśniło, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż B. I. (lat 71) jest rozwiedziona, mieszka i gospodaruje samodzielnie. Dzieci mieszkają oddzielnie. Odwołująca się nie zna adresu syna, a z informacji BEL wynika, że syn nie jest zameldowany na terenie miasta Ł. Córka mieszka w K. i pomaga w miarę własnych możliwości, jednakże z powodu aktywności zawodowej i obowiązków wobec własnej rodziny, nie jest w stanie pomagać matce w wymiarze jakiego potrzebuje. B. I. mieszka na I piętrze w bloku bez windy (42 m.kw.) zajmuje 2 pokoje z kuchnią, łazienką i WC, w mieszkaniu znajduje się ogrzewanie CO i gaz. Opłaty dokonuje na bieżąco, które łącznie wynoszą 586,55 zł. Dochód stanowi emerytura w wysokości

1 089,18 zł ( w tym dodatek pielęgnacyjny) oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 91,03 zł. B. I. posiada grupę inwalidzką na stałe, cierpi na reumatoidalne zapalenie stawów, gościec przewlekły postępowy, porusza się przy pomocy kul, ma znacznie utrudnioną swobodę ruchu, w stawach biodrowych i kolanowych ma protezy. Z powodu wielu chorób ma znacznie ograniczoną sprawność ruchową, któremu towarzyszy również bardzo duży ból utrudniający wstawanie i chodzenie. Stan zdrowia nie ulega poprawie ponieważ nie ma leku na powyższe schorzenie, jedynie na złagodzenie bólu.

Organ odwoławczy wskazał także, że z załączonej do akt sprawy informacji dotyczącej sytuacji finansowej I Wydział Pracy Środowiskowej MOPS w Ł. w zakresie realizacji pomocy w formie usług opiekuńczych wynika, iż plan finansowy przewidziany na realizację pomocy w formie usług opiekuńczych na rok 2017 dla MOPS wynosi 11 000 000,00 zł z czego w miesiącach styczeń-marzec 2017 r. wykorzystano kwotę 4 217 713,00 zł czyli ponad 38 % rocznego budżetu. Pozostała kwota tj. 6 782 587,00 zł oznacza brak środków finansowych na zaspokojenie wszystkich potrzeb oczekujących w 2017 r. i nie pozwala na realizację usług opiekuńczych na dotychczasowym poziomie. Sytuacja taka wymusza więc konieczność drastycznego zmniejszania wymiaru pomocy usługowej w celu zachowania dyscypliny budżetowej oraz zabezpieczenia usług opiekuńczych, przynajmniej na minimalnym poziomie, dla osób samotnych, nie posiadających żadnej rodziny.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. pismem z dnia 27 kwietnia 2017r. nr [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., przekazał informację uzupełniającą o możliwościach finansowych na realizację zadania w przedmiocie udzielenia pomocy w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Jak wynika z powyższego pisma Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zawarł nowe umowy na świadczenie usług opiekuńczych na okres od 1 kwietnia 2017r. do 31 grudnia 2017r. W związku z wprowadzeniem minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na umowę zlecenie wzrosła także stawka za 1 godzinę usług:

- koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 18,60 zł,

- koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta

- 22,00 zł,

- koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w dni

robocze - 20,00 zł,

- koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w soboty,

niedziela i święta - 32,00 zł.

Dla porównania organ przedstawił dotychczas obowiązujące stawki :

- koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 11,00 zł,

- koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta

- 22,00 zł,

- koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w dni

robocze -16,00 zł,

- koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w soboty,

niedziela i święta - 32,00 zł.

Ponadto organ wskazał, że większość usług realizowana jest u osób samotnych lub samodzielnie gospodarujących w dni robocze. Liczba osób objętych pomocą w postaci usług opiekuńczych nie uległa zmniejszeniu, a nawet nieznacznie wzrosła (I kwartale 2016 r. pomocą usługową objętych było 2 713 osób, natomiast w I kwartale 2017 r. 2 764 osoby), ale z uwagi na brak zwiększenia budżetu przy jednoczesnym wzroście ponoszonych kosztów wynikających z wzrostu stawki godzinowej konieczne jest ograniczenie liczby godzin do poziomu gwarantującego bieżące regulowanie należności i utrzymanie dyscypliny finansów publicznych.

Organ poinformował także, że budżet Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na realizację usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w 2017r. wynosi analogicznie jak w 2016r. - 11 250 000,00 zł. Uwzględniając budżet na to zadanie Ośrodek będzie mógł realizować około 60% godzin usług w stosunku do roku ubiegłego. W konkluzji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. wskazał, że w pierwszej kolejności pomoc w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych będzie kierowana do osób samotnych i samodzielnie gospodarujących, nieposiadających możliwości zapewnienia wsparcia ze strony rodziny oraz osób, których dochody i posiadane zasoby uniemożliwiają zakup usług bezpośrednio u wykonawców.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę konieczność objęcia pomocą, chociaż w minimalnym zakresie wszystkich klientów, którym przysługuje ta forma pomocy, organ I instancji jest zmuszony do ograniczania liczby przyznawanych godzin usług, w tym przypadku do ich odmowy, w szczególności osobom posiadającym możliwość wsparcia ze strony rodziny, bądź środki finansowe na wykupienie usług we własnym zakresie.

Kolegium wyjaśniło również, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Ustawodawca w art. 6 pkt 9 u.p.s. określa, iż osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ I instancji przy określaniu wymiaru przyznawanych świadczeń w postaci usług opiekuńczych winien brać pod uwagę sytuację zarówno zdrowotną i finansową wnioskodawcy jak i rodzinną. Pierwszeństwo bowiem przy przyznawaniu usług opiekuńczych w możliwie wysokim wymiarze godzinowym mają osoby samotne, pozostające bez rodziny oraz własnych źródeł dochodu.

Organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił B. I. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w miesiącu kwietniu 2017 r. z uwagi na ograniczone środki, które nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb i dlatego pierwszeństwo przy przyznawaniu usług mają osoby samotne o niskich dochodach, nieposiadające osób zobowiązanych do alimentacji. Natomiast jak wynika z akt sprawy B. I. posiada dochód w wysokości 1 180,21 zł i przekracza kwotę kryterium ustawowego, który dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł, oraz nie jest osobą samotną bowiem ma bliską rodzinę tj. syna i córkę, którzy to w pierwszej kolejności powinni nieść pomoc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało nadto, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej B. I., jednakże podkreśliło, iż w świetle powyższego zmuszone jest utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, mimo że w pełni rozumie trudną sytuację Strony. Stanęło jednak na stanowisku, iż organy administracji muszą uwzględniać nie tylko potrzeby osób uprawnionych, ale i swoje możliwości, które w pierwszej kolejności powinny być kierowane do osób samotnych, nie posiadających żadnej bliskiej rodziny. Z kolei Strona w pierwszej kolejności powinna starać się wykorzystać własne możliwości i zasoby w szczególności w przypadku gdy ma bliską rodzinę, która albo w formie usługowej albo finansowej powinna nieść pomoc. Jeśli nie jest możliwym osobista pomoc - np. z uwagi na obowiązki zawodowe, należy rozważyć sfinansowanie dodatkowych godzin usług opiekuńczych. W przypadku gdy są osoby zobowiązane do alimentacji, kosztów takiej pomocy nie powinna ponosić Gmina, ale te osoby.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. I. prosząc o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż jest osobą bardzo ciężko chorą, niemogącą samodzielnie funkcjonować.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem ich przyznania może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Regulacja prawna tej instytucji jest zawarta w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s., który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Konieczność wydania decyzji w przedmiocie przyznania tych usług, a możliwość jej wydania, a więc zastosowania uznania administracyjnego, w zasadzie różnicuje jedynie status rodzinny wnioskodawcy. W przypadku, gdy o usługi opiekuńcze ubiega się osoba, która faktycznie wymaga pomocy innych osób i jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. organ administracji publicznej nie ma wyboru decyzyjnego w tym przedmiocie. Natomiast organ administracji publicznej może przyznać takie usługi osobie, która wymaga pomocy innych osób w przypadku, gdy rodzina - a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni - nie mogą jej takiej pomocy zapewnić.

Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. jest bowiem decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest natomiast ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po należytym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i jego ewentualnego zakresu.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że B. I. nie jest osobą samotną, o której mowa w art. 6 pkt 9 u.p.s. i nie mógł mieć do niej zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.s. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie usługi opiekuńczej nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Z treści powyższego przepisu wynika, że oprócz ustalenia, czy osoba wnioskodawcy wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy rodzina (krewni lub osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą) mogą taką pomoc zapewnić.

Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy to tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższy obowiązek wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, natomiast zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są zobowiązane do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 715/08, Lex nr 533298).

Nie jest przy tym wystarczające, a w istocie jedyne, odwołanie się do sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej, a w szczególności braku odpowiedniego zabezpieczenia środków budżetowych umożliwiających realizację celów ustawowych zważywszy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji zmiana sytuacji związana jest jedynie ze zmianą stawek godzinowych.

Dostrzec należy, że sytuacja skarżącej nie zmieniła się w stosunku do okresu gdy świadczenie było jej przyznane. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżąca jest rozwiedziona, nadal mieszka i gospodaruje samodzielnie. Dzieci mieszkają oddzielnie. Skarżąca podaje, że nie zna adresu syna i ma z nim ograniczony kontakt. Z kolei córka mieszka w K., jednakże godziny pracy i częsta nieobecność córki (spowodowana wyjazdami służbowymi) oraz konieczność sprawowania opieki nad małoletnim synem, którego wychowuje sama, uniemożliwiają jej świadczenie pomocy w zakresie wymaganym przez skarżącą. B. I. posiada grupę inwalidzką na stałe, cierpi na reumatoidalne zapalenie stawów, gościec przewlekły postępowy, porusza się przy pomocy kul, ma znacznie utrudnioną swobodę ruchu, w stawach biodrowych i kolanowych ma 4 endoprotezy. Z powodu chorób ma znacznie ograniczoną sprawność ruchową, któremu towarzyszy również bardzo duży ból utrudniający wstawanie i chodzenie. Stan zdrowia nie ulega poprawie. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy świadczy zatem o tym, iż przyczyna wystąpienia przez skarżącą do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych czyli stan zdrowia (reumatoidalne zapalenie stawów, gościec przewlekły postępowy, protezy w stawach biodrowych i kolanach) oraz brak zapewnienia przez osoby bliskie pomocy w czynnościach życia codziennego, w takim zakresie w jakim wymaga tego stan zdrowia skarżącej, nie zmieniła się w miesiącu kwietniu, gdy odmówiono stronie świadczenia, z którego wcześniej korzystała.

Na tym tle nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. W uzasadnieniu niewątpliwie organ administracji podał konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielanie tego typu pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana. Nie wypełnił natomiast obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i ich rozważenia w kontekście treści art. 50 ust. 2 u.p.s., czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy również, że z art. 50 ust. 3 i 5 u.p.s. wynika, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji, względnie zapewnienia kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

W niniejszej sprawie brak jest szczegółowej analizy potrzeb skarżącej (konieczności przygotowywania posiłków, zakupy, wizyty u lekarza) oraz sytuacji rodzinnej, w jakiej strona się znajduje, w szczególności czy osoby bliskie są w stanie w ciągu doby zapewnić jej pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia skarżącej, czy to w formie finansowej, czy świadczeń osobistych. Nie można odmówić bowiem wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać, czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) sprawowania opieki.

Podkreślić należ, iż w aktach sprawy znajduje się informacja, że z córką skarżącej, która jest zobowiązana do alimentacji na rzecz matki, nie udało się nawiązać kontaktu i przeprowadzić wywiadu środowiskowego, jednakże pismo to opatrzone jest innym numerem i znacznie wcześniejszą datą co świadczy, iż wprawdzie dotyczy skarżącej, ale zapewne nie rozpoznawanej sprawy. Zatem w ocenie Sądu organy administracji nie ustaliły, czy skarżąca może mieć zapewnioną pomoc w rozumieniu art. 50 ust. 2 u.p.s ze strony niezamieszkujących z nią zstępnych.

Reasumując powyższe rozważania należy zaakcentować, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji powinny wykazać się szczególną starannością oraz dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać – rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. Jak wynika natomiast z akt sprawy organ orzekający nie sprostał tym wymaganiom, co wywołało uzasadnione rozgoryczenie strony, którego wyrazem jest treść skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w powyższych motywach i w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia rozważyć ponownie przesłanki art. 50 ust. 2 u.p.s., a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną ocenę Sądu.

m.m.