Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Agnieszka Kocińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie Statutu Miasta i Gminy C. stwierdza nieważność § 104 zaskarżonej uchwały

Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w C.Nr [...] z dnia [...] w sprawie statutu Miasta i Gminy C. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2003 r., nr 211. poz. 3019 z późn. zm.), zarzucając, że: § 104 statutu w sposób istotny narusza art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, a także art. 19 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; natomiast § 105 ust. 3 statutu w sposób istotny narusza art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, a ponadto art. 8 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały. Z uwagi na to, że Rada Miejska w C. uchwałą nr [...] z dnia [...] uchyliła zaskarżony § 105 ust. 3 statutu, wojewoda ograniczył skargę do § 104 statutu.

W uzasadnieniu skargi wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na radę gminy nałożony został obowiązek określenia w statucie gminy "zasad dostępu" do dokumentów zawierających informację publiczne i "korzystania z nich". Sformułowanie tej delegacji ustawowej wywołało wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją. Zwrócono uwagę na ryzyko wystąpienia interpretacji art. 11. b ust. 3 ustawy gminnej prowadzącej do kolizji z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Chodzi o możliwość lokalnego zróżnicowania zasad dostępu obywateli do informacji publicznej. Wskazywano też na możliwą kolizję z art. 61 ust. 4 Konstytucji, który kwestię trybu dostępu do informacji publicznych zalicza do materii zastrzeżonej dla ustawy. Trybunał Konstytucyjny, oceniając zgodność art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z normami Konstytucji, w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. Akt K 38/01, OTK 2002, nr 5 A, poz.59), stwierdził, że art. 11 b ust. 3 tej ustawy jest zgodny z art. 61 ust 4 Konstytucji. Zastrzegł, że odnosi się wyłącznie do "aspektów organizacyjno - technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich". Według Trybunału, "zasady dostępu i korzystania" z dokumentów zawierających informacje publiczne to zbiór standardów które można podzielić na dwie kategorie: kategorię dyrektyw proceduralnych w ścisłym znaczeniu i kategorię uzupełniających dyrektyw o charakterze organizacyjno - technicznym.

Dyrektywy proceduralne w sensie ścisłym "przesądzają wprost o istnieniu prawa do informacji". Ingerują w wolności obywatelskie i w związku z tym należą do sfery wyłączności ustawy. Jako przykłady tych dyrektyw Trybunał wskazuje te, które dotyczą kwestii: "konkretyzacji form dostępu do informacji poprzez rozstrzygnięcie, czy informacja taka ma być udostępniana przez jej ogłoszenie w publikatorze (...), zapewnienie możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, (...) ustalenie, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek (...) ".

Dyrektywy organizacyjno - techniczne są regułami o charakterze porządkowym takimi jak: "określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tylko dyrektywy o charakterze organizacyjno- technicznym mieszczą się w zakresie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich", o których jest mowa w art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda stwierdził, że zakwestionowany § 104 statutu Miasta i Gminy C. zawierają dyrektywy proceduralne w sensie ścisłym, a zatem nie mieszczące się w pojęciu "zasad" z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda powołał ten przepis, według którego: "Protokoły z posiedzeń Rady i Komisji oraz innych kolegialnych gremiów Gminy podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i Statutem". Według wojewody, przepis ten w zakresie, w jakim uzależnia udostępnienie protokołu z posiedzenia gremium gminy od jego formalnego przyjęcia, wychodzi poza zakres kwestii organizacyjno - technicznych i nie daje się wytłumaczyć uwarunkowaniami lokalnymi. Może wpływać negatywnie na urzeczywistnienie obywatelskiego prawa do informacji, stanowiąc podstawę odmowy umożliwienia zapoznania się z treścią protokołu przed jego formalnym przyjęciem. Nieoficjalna wersja protokołu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, ale jest dokumentem, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i art. 11 b ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, za czym przemawia wykładnia celowościowa. Podobnie jak prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej i rejestracji dźwięku lub obrazu z tych posiedzeń, dostęp do nieoficjalnej wersji protokołu umożliwia kontrolę procesu powstawania urzędowego sprawozdania z ich przebiegu (protokołu po jego zatwierdzeniu).

Z uwagi na to wojewoda stwierdził, że § 104 jest niezgodny z dyspozycją art. 19 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierającą skierowany do kolegialnych organów władzy nakaz udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba że udostępniają "materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Nie pozwala zrealizować tej dyspozycji w sposób dostatecznie zgodny z intencją prawodawcy.

Z uwagi na doniosłość przedstawionych wyżej uchybień, wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o oddalenie skargi na § 104 statutu. W uzasadnieniu powołała zarzuty skargi. Zarzuciła, że w skardze pominięto okoliczność, że protokół staje się dokumentem dopiero po zakończeniu procedury określonej w §§ 47 - 49 statutu. Według wykładni językowej dokument jest aktem spisanym w celu stwierdzenia okoliczności, sporządzonym przez uprawnione organy w formie właściwej dla danego czasu i miejsca. W rozpatrywanym sprawie dotyczy to pracy Rady Miejskiej C. i Komisji Rady. Protokolant i/lub Przewodniczący Rady czy Komisji nie są uprawnieni do przyjęcia protokołu. Zapis § 104 statutu nie narusza więc art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji. Nie można się też zgodzić z zarzutem skargi, że §104 statutu narusza art. 19 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten wprowadza zasadę jawności i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zapewnienie jawności posiedzeń wiąże się z koniecznością pełnego "monitorowania" ich przebiegu. Zapewnia to statut. Przebieg sesji, zgodnie z § 46, jest nagrywany oraz sesje są dostępne dla wszystkich zainteresowanych.

Gmina nie zgodziła się z tezą skargi, że § 104 statutu narusza art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każdy zainteresowany ma dostęp na posiedzenia rady, a dodatkowo przebieg sesji jest nagrywany i może być w każdej formie utrwalany przez zainteresowanego. Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzającym obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Możliwość uzyskania tych dokumentów jest uzależniona bowiem od tego, czy zostały one sporządzone przez zobowiązane do tego podmioty.

Według gminy wskazane okoliczności przesądzają o zasadności żądania oddalenia skargi.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, wojewoda stwierdził, że pierwotne żądanie skargi dotyczyło stwierdzenia nieważności § 104 i § 105 ust. 3 statutu Miasta i Gminy C. Rada Miejska w C. na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] która mocą § 1 uchyliła § 105 ust. 3 statutu, zgodnie z żądaniem skargi. Rada Miejska nie skorzystała jednak z uprawnień samokontrolnych wobec § 104 statutu. Przepis ten w sposób istotny narusza art. 1 Ib ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1, 2 i 4 konstytucji RP, a także art. 19 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzależnia on bowiem udostępnienie protokołu z obrad kolegialnych gremiów władz gminnych od jego formalnego przyjęcia. Wojewoda podniósł, że ocena dokonana przez skarżącą jest nieuprawniona ponieważ:

a) naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP nie można zarzucić z uwagi na zbytnią ogólnikowości tej regulacji,

b) z rezultatów zastosowania wykładni językowej ma wynikać, że protokół przed jego przyjęciem nie jest dokumentem, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w statucie gminy,

c) statut zapewnia jawność obrad kolegialnych gremiów gminy przez zagwarantowanie każdemu wstępu na ich posiedzenia i rejestrację nagrań z ich przebiegu,

Wojewoda ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko uznając, że argumentacja gminy nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczegółowym wywodzie wojewoda, odnosząc się do argumentu gminy o zbytniej ogólnikowości regulacji konstytucyjnej, powołał się pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 16 września 2002 r. sygn. K 38/01. Z uzasadnienia tego wyroku jasno wynika, że ustawodawca konstytucyjny powierzył ustawodawcy zwykłemu prawo doprecyzowania treści materialnego prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 4). Sytuacja, w której organ samorządu terytorialnego wkracza w materię ustawową, stanowi więc naruszenie przepisów art. 61 Konstytucji. Tym samym stanowi naruszenie art. 1 Ib ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpatrywanym przypadku gmina naruszyła Konstytucję przez nierespektowanie norm ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewoda zwrócił uwagę na przedstawione niżej przykłady zwężającej wykładni przepisów ustawy, zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewoda stwierdził, że wykorzystuje normy konstytucyjne bezpośrednio. Według uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego: "zakres (...) prawa do informacji zdeterminowany jest w znacznej mierze przez samą Konstytucję". Analiza art. 61 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że proces podejmowania decyzji przez organy kolegialne pochodzące z powszechnych wyborów, podlega kontroli społecznej na każdym jego etapie. Możliwość wstępu i nagrywania posiedzeń tych podmiotów uniemożliwia m.in. zmianę funkcji protokołów obrad: ze sprawozdań wiernie odzwierciedlających ich przebieg na uzasadnienia podjętych decyzji sporządzane ex post. Takie samo znaczenie należy przypisać prawu dostępu do dokumentów z przebiegu obrad. Obywatel ma prawo poznać przebieg procesu podjęcia danej decyzji możliwie najwierniej odpowiadający rzeczywistości. Jest jego aktywnym obserwatorem i krytykiem. Jest "badaczem" mogącym konfrontować informacje pochodzące z różnych źródeł, w celu ustalenia, czym kierują się jego przedstawiciele. Ustrojodawca wyraźnie wskazuje perspektywę heurystyczną. Gmina chce natomiast ograniczyć się do podawania informacji oficjalnych, urzędowo zatwierdzonych. Tym samym przydziela obywatelom rolę bierną.

Wojewoda nie zgodził się z oceną, że wynik wykładni językowej przesądza o tym, że protokół przed jego zatwierdzeniem nie jest dokumentem w rozumieniu art. 11 ustawy o samorządzie gminnym, czy też art. 61 Konstytucji RP. Dokument, to wedle twierdzenia gminy: "akt spisany w celu stwierdzenia okoliczności, sporządzony w formie właściwej dla danego czasu i miejsca oraz przez uprawnione organy". Zatem w domyśle musi on posiadać cechę oficjalności. Gmina nie wskazuje, na jakich metodach wykładni językowej opiera swój pogląd. Zważyć należy, że pojęcie dokumentu nie zostało zdefiniowane w żadnym ze wskazanych w skardze aktów. Musi ono zostać zrekonstruowane w oparciu o ogólne reguły wykładni tekstów prawnych.

Wojewoda powołał się na wynik wykładni semantycznej opartej na ustaleniu najbardziej upowszechnionego sposobu użycia tego terminu w języku prawniczym, który przeczy tezie gminy. Za adekwatną należy uznać definicję sformułowaną na potrzeby procedur dowodowych, zgodnie z którą: "dokumentem jest dokument pisemny, a zatem uzewnętrznienie pewnej myśli lub wiadomości na piśmie" (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s 174 i cyt. tam lit.; T Woś [red.], Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007 s. 203; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, teza 1 do art. 75). Wojewoda podkreślił, że jest to węższe znaczenie pojęcia "dokument", które w znaczeniu szerokim oznacza: "każdy przedmiot, w którym zawarta jest jakaś myśl, przedmiot ludzkiej działalności" (tak: T. Woś, op. cit., s. 203).

Wojewoda stwierdził, że definicja "dokumentu", według gminy, odpowiada w istocie definicji "dokumentu urzędowego" z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba zwroty stają się w ten sposób synonimami, wbrew dyrektywie zakazu wykładni synonimicznej.

Protokół przed zatwierdzeniem jest dokumentem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierającym informację publiczną ("dane publiczne"), to znaczy treść stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (radnych - art. 115 § 13 Kodeksu karnego). Przemawia za tym art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał pogląd, że przepisy te, w odróżnieniu od przepisów poprzedzających, z art. 6 cytowanej ustawy, nie ograniczają się do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlegają więc wszystkie stanowiska, wystąpienia i oceny zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 199). Uściślił, że udostępnieniu podlegają dokumenty będące nośnikiem informacji o tych stanowiskach, znajdujące się w posiadaniu organów władzy publicznej. Protokół z obrad rady miejskiej, jeszcze przed jego zatwierdzeniem, spełnia więc wszystkie warunki, aby być uznanym za taki dokument.

Wojewoda nie podzielił argumentu, opierającego się na okoliczności zapewnienia obywatelom innych form uzyskania informacji o danych publicznych (prawo wstępu, możliwość nagrywania). Rozumowanie gminy prowadzi bowiem do sprzeczności z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadkach wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie protokołu z obrad (przed jego zatwierdzeniem). Jak wynika z tego przepisu, informacja powinna zostać udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w ten sposób. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, podmiot zobowiązany do udostępnienia musi zapewnić warunki techniczne do udzielenia informacji w formie pisemnej.

Z art. 18 ust. 1 ustawy wynika, że posiedzenia kolegialnych organów władzy są "jawne i dostępne". Zagwarantowanie prawa wstępu dla publiczności nie może być zatem kwalifikowane jako równoważne z zapewnieniem jawności. Przy odmiennej interpretacji jeden z tych przymiotników, występujących w koniunkcji, byłby zbędny.

Według wojewody, stosowanie § 104 statutu może prowadzić do naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przyjęcie protokołu następuje na posiedzeniu odbywanym już po posiedzeniu, którego sprawozdanie dotyczy. Opierając się na notorii powszechnej, zdaniem wojewody, należy przyjąć, że odstępy między posiedzeniami są zwykle dłuższe niż 14 dni.

Ponadto wojewoda zwrócił uwagę, że statut nie przewiduje trybu postępowania w sytuacji, gdy protokół nie zostanie w ogóle przyjęty. W takim przypadku należy przyjąć, że według gminy, dostęp do tego dokumentu zostaje trwale wyłączony.

Odnosząc się do stwierdzenia gminy, że protokół przed zatwierdzeniem nie jest protokółem a "notatkami protokolanta", wojewoda oświadcza oświadczył, że ma na względzie dokument posiadający cechy protokołu, o jakich mowa w § 47 statutu.

Zdaniem wojewody, obowiązek udostępnienia informacji powstaje w momencie, w którym podmiot zobowiązany zaczyna nią dysponować, w przypadku, gdy tą informacją jest stanowisko radnego, a informacja ma zostać udzielona w formie pisemnej - od momentu dokonania zapisu w formie określonej w § 47 statutu. Wymagane przy tym byłoby zaopatrzenie nośnika tej informacji w adnotację, iż zawarta w niej treść nie została oficjalnie zatwierdzona przez uprawniony podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także ppsa).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie tego 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją zatem do Sądu.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że § 104 uchwały Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie statutu Miasta i Gminy C., w części w jakiej został zaskarżony przez organ nadzoru, a więc we fragmencie "po ich formalnym przyjęciu", nie może być utrzymany w obrocie prawnym, gdyż podjęto go z istotnym naruszeniem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej usg.) oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej w dalszych wywodach udip.).

Wojewoda zakwestionował część przepisu regulującego "zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów organów gminy" umiejscowionego w Statucie Miasta i Gminy C. . Przedmiotem oceny sądu są więc kwestie związane z dostępem obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz z zasadą jawności działania gminy.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że statut gminy zaliczany do aktów prawa miejscowego, uchwalany jest przez organy stanowiące gmin w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, że jest ona prawem najwyższym, a pozostałe źródła prawa: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, muszą być zgodne z jej postanowieniami.

Dostęp obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, będący przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, jest uregulowana w: art. 61 Konstytucji RP, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Artykuł 61 ust.1 Konstytucji stanowi między innymi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Według ust. 2, prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów, z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku. Z normy tej należy zatem wywieść, że konstytucyjne prawo obywateli dostępu do informacji obejmuje również dostęp do dokumentów, które dotyczą działalności wszelkich organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tak zakreślone konstytucyjne prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy skonkretyzowane zostało w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 11b) oraz w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według art. 11b ust. 1 usg. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do tych dokumentów i korzystania z nich muszą być określone w statucie gminy (ust. 3). Przepis ten nie konkretyzuje więc rodzaju dokumentów udostępnianych do publicznego wglądu. Podkreśla jedynie, że mieszczą się wśród nich protokoły sesji rady i protokoły z posiedzeń komisji. Według przedstawionych regulacji udostępnieniu podlegają wszystkie dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych i działalności organów władzy publicznej, chyba że ich jawność została ustawowo wyłączona.

Regulując statutowo zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów organów gminy, Rada Miasta i Gminy C. ustaliła w § 104, że protokoły z posiedzeń rady i komisji oraz innych kolegialnych gremiów Gminy podlegają udostępnieniu "po ich formalnym przyjęciu", zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz statutem. Wprowadzając ten zapis rada nie doprecyzowała, co należy rozumieć jako "formalne przyjęcie" protokołu sesji rady lub protokołu z posiedzenia komisji. Tak sformułowanego pojęcia nie wyjaśniają pozostałe zapisy statutu, gdyż w żadnym innym miejscu Rada nie posłużyła się dokładnie takim samym zwrotem. Analiza regulacji statutowych wskazuje jednak, że Rada przewidziała wymóg przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji (§ 48 statutu). Z odpowiedzi na skargę wynika, że "formalne" przyjęcie, o którym mowa w statucie, powinno być rozumiane jako przyjęcie protokołu, o którym mowa w § 48 statutu.

Gmina, odwołując się między innymi do regulacji zawartych w § 48 - 49 statutu, wywodzi, że protokół sesji Rady, do jego przyjęcia przez Radę, nie jest dokumentem podlegającym publicznemu udostępnianiu lecz projektem dokumentu. Podkreśla, że dopiero wyczerpanie procedury przewidzianej w statucie pozwala uznać protokół sesji za dokument podlegający publicznemu udostępnieniu. Według przepisów § 48 ust. 1 statutu, radni na sesji, na której przyjmowany jest protokół z sesji poprzedniej, mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga rada.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepisy 48 - 49 statutu należy bowiem odczytywać łącznie z innymi uregulowaniami tego aktu normującymi kwestie związane z sesją rady. Wynika z nich, że protokół sesji sporządzany jest przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy (§ 46). Statut określa również, co powinien zawierać protokół sesji. Szczególnie chodzi o podpis przewodniczącego obrad oraz osoby sporządzającej protokół (§ ust. 2 pkt 9). Z kolei (§ 49 ust. 3 nakazuje przewodniczącemu rady doręczanie protokołu sesji oraz kopii uchwał jednostkom organizacyjnym, które są zobowiązane do określonych działań wynikających z tych dokumentów.

Analiza tych uregulowań (oraz ich umiejscowienie i kolejność) wskazują jasno, że czynność sporządzenia protokołu sesji rady nie polega tylko na swobodnych zapiskach dokonywanych według uznania osoby protokołującej, lecz wymaga uwzględnienia co najmniej tych elementów, które wymienione zostały w § 47 ust. 2 statutu. Aby uznać, że sporządzono protokół sesji rady, musi on zawierać – jako element niezbędny - między innymi, podpis przewodniczącego obrad oraz osoby sporządzającej. Inaczej mówiąc, skoro podpis przewodniczącego obrad i osoby sporządzającej protokół nie zostanie złożony, nie można mówić o sporządzeniu protokołu w rozumieniu statutu.

W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że protokół jest sporządzony jako dokument w postaci aktu pisemnego sporządzonego przez funkcjonariusza publicznego wyrażającego stan wiedzy co do przebiegu sesji. Dokument ten winien być podpisany nie tylko przez osobę sporządzającą, ale również przez przewodniczącego obrad. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to gmina, że do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji rady nie funkcjonuje dokument w postaci protokołu, a jedynie jego projekt. Twierdzenie takie byłoby uzasadnione, gdyby chodziło jedynie o okres od odbycia sesji do czasu sporządzenia protokołu i umieszczenia w nim co najmniej tych elementów, o których mowa w § 47 ust. 2 statutu, obejmujących również jego podpisanie przez wskazane osoby. Protokół sesji po jego sporządzeniu jest więc w ocenie sądu dokumentem, który winien być udostępniany zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym. Brak bowiem jakichkolwiek regulacji ustawowych wyłączających obowiązek jego udostępnienia.

Powyższego twierdzenia nie podważa okoliczność, że dokument w takim kształcie jest poddawany dalszej procedurze w postaci przyjęcia przez radę. W tym okresie jest to już jednak dokument, a nie projekt dokumentu. Sama rada przypisuje mu zresztą takie znaczenie, skoro w statucie konsekwentnie posługuje się pojęciem protokołu, a nie pojęciem "projekt protokołu". Z omówionych wyżej przepisów statutu wynika, że pod pojęciem protokołu należy również rozumieć sporządzony dokument oczekujący na poddanie go procedurze przyjęcia przez radę. Wymóg przyjęcia i możliwość ewentualnych poprawek i zmian w protokole nie zmienia jednak faktu, że mamy do czynienia z dokumentem zawierającym informacje na temat działalności organu władzy publicznej, podlegającym publicznemu udostępnieniu.

Przedstawiona wyżej zasada jawności działania organów gminy nakazuje bowiem, aby publicznemu udostępnieniu poddane były wszelkie dokumenty obrazujące czynności faktyczne i prawne podejmowane przez te organy, chyba, że ustawa ogranicza tę jawność. Określając zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich rada miasta i gminy winna mieć na względzie nie tylko tę zasadę ale również regulację zawartą w art. 61 Konstytucji. W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z dokumentem, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Konstytucja przewiduje bowiem prawo dostępu do wszelkich dokumentów zawierających informację publiczną. Ponadto zdaniem Sądu upoważnienie wynikające z art. 11 b ust. 3 usg. nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normując szczegółowo kwestie dostępu do informacji publicznej, może wszak dopuszczać odmienne uregulowania zasad dostępu do informacji niż statut. Ten zaś musi pozostawać w zgodności z ustawami.

Tymczasem z art. 1 przywołanej wyżej udip. wynika, że każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Według art. 7 ustawy, udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Po myśli art. 19 przywołanego aktu, wyżej wymienione organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrazy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w C. ustalając w statucie, a więc w akcie niższego rzędu, zasady udostępnienia dokumentów organów gminy nie była, żadnym przepisem rangi ustawowej, upoważniona do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem. Wprowadzając w uchwale zmieniającej zapis uzależniający udostępnienie protokołu sesji rady i protokółów z obrad komisji od ich "formalnego przyjęcia", rada naruszyła w istotny sposób przepisy art. 61 Konstytucji, art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym pozbawiono obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem). W rezultacie ograniczono tym samym możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem.

Zdaniem Sądu, rada przekroczyła również zakres umocowania ustawowego. Zasady, o których mowa w art. 11 b ust. 3 usg., winne być bowiem ograniczone w szczególności do wskazania w statucie miejsca i czasu, w których można uzyskać żądane dokumenty. W tym względzie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zasady te, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze wyroku, powinny przybrać charakter norm organizacyjno – technicznych. W żadnym zaś razie ustalenie zasad dostępu nie oznacza uprawnienia rady gminy do modyfikowania regulacji ustawowych określających przedmiotowy zakres udostępnianych informacji.

Mając zatem na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.