Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 448/11 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 448/11, oddalił skargę R. K. na bezczynność Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] września 2008 r. ustalił lokalizację drogi gminnej – ul. Kościuszki, w miejscowości Bliznę Jasińskiego i Blizne Łaszczyńskiego w gminie Stare Babice. Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w gminie Stare Babice, oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 904 m2, z obrębu 0002 – Bliznę Jasińskiego.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. E. Ż. i S. Ż., natomiast wnioskiem z dnia 15 grudnia 2008 r. S. K. i R. K., wystąpili o ustalenie odszkodowania za ww. działki.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., ustalił na rzecz ww. osób odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 474.600 zł i zobowiązał do jego wypłaty Gminę Stare Babice.

Na skutek odwołania Wójta Gminy Stare Babice, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2011 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Starostwa Warszawski Zachodni zawiesił postępowanie do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.)., nabycie prawa własności ww. gruntu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Na skutek zażalenia S. K., R. K. i R. Ż. (następcy prawnego S. Ż.), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Starosta Warszawski Zachodni wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] listopada 2010 r. i postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. i postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że orzeczenia powyższe wydane zostały w stosunku do osoby zmarłej.

Pismem z dnia 20 września 2011 r. R. K. wystąpiła z zażaleniem na niezałatwienie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego sprawy w terminie.

R. K. w skardze na bezczynność Starosty Warszawskiego Zachodniego wskazała, że w dniu 31 grudnia 2008 r. zwróciła się do organu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki przejęte na cel publiczny, jednak do dnia dzisiejszego organ nie ustosunkował się do wniosku skarżącej. Wobec tego koniecznym jest wyznaczenie terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., nr [...], zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej do dnia doręczenia Staroście ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej nabycie prawa własności ww. gruntu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz do dnia rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego wniosku Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności wymienionych w tym wniosku orzeczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte.

W przedmiotowej sprawie Starosta Warszawski Zachodni postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. zawiesił postępowanie, co zdaniem Sądu pierwszej instancji wyklucza możliwość postawienia mu zarzutu bezczynności. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było zawieszone, to brak było podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności.

Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Tym samym sąd nie mógł przeprowadzić kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania, co może mieć miejsce jedynie na skutek skargi złożonej na to postanowienie.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

R. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i zwrot kosztów wg stawek przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu (...) organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała NSA, I OPS 6/08);

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku przy pomocy błędnego logicznie rozumowania polegającego na wyprowadzeniu niezrozumiałego wniosku, jakoby w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w momencie, gdy postanowienie o zawieszeniu nie było wydane i tym samym – jako nie wydane – w żaden sposób nie mogło być wzruszane.;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny czy organ znajdował się w bezczynności w momencie złożenia skargi, a w konsekwencji czy nie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie w toku jakiego rozumowania i wykładni jakich przepisów Sąd uznał, że:

– wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi, nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania,

– zawieszenie postępowania przez organ po wniesieniu skargi zamyka drogę do uwzględnienia skargi, zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie i wymierzenia organowi grzywny;

– art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zasadnej skargi na bezczynność organu.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez:

– błędną wykładnię art. 103 ustawy k.p.a. polegającą na przyjęciu, że zawieszenie postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, podczas gdy – zdaniem strony skarżącej – zawieszenie postępowania nie znosi stanu bezczynności, w którym znajdował się organ przed zawieszeniem postępowania, a tym samym pozwala Sądowi na zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w określonym czasie po podjęciu zawieszonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania przy zastrzeżeniu, że błędnie potraktowano art. 103 k.p.a. jako przepis prawa materialnego.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki w zaistniałym stanie sprawy miał podstawy do oddalenia skargi.

Zaznaczyć należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

Ma to związek z unormowaniem art. 149 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Niewątpliwie orzekanie o ewentualnym obowiązku wydania aktu przez organ administracji musi odnosić się do aktualnego stanu danej sprawy.

Skoro w rozpatrywanej sprawie w okresie między datą złożenia skargi a datą jej rozpoznania organ administracji wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania to należało uznać, że na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności organu.

Jak słusznie podniósł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że w razie zawieszenia postępowania nie można skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie (por. wyrok NSA z [...] listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 458). Wobec powyższego Sąd Wojewódzki miał obowiązek orzec o oddaleniu skargi bez badania, czy wystąpił stan bezczynności przed wydaniem przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Niecelowe byłoby bowiem dokonywanie oceny w tym zakresie, jeżeli w konsekwencji Sąd nie mógłby zastosować środka przewidzianego w art. 149 p.p.s.a.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej – zauważyć należy, że mylnie autor skargi kasacyjnej zinterpretował motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Sąd Wojewódzki. Sąd nie uzasadnił bowiem oddalenia skargi tym, że skarżąca przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego nie doprowadziła do wyeliminowania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że: po pierwsze – w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, przez co brak było podstaw do przyjęcia bezczynności organu, po drugie w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł przeprowadzić kontroli zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego. Natomiast ten fragment uzasadnienia, w którym Sąd wskazał, że: "nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte" – nie odnosił się do rozpoznawanej sprawy lecz stanowił przywołanie poglądu wyrażonego w podanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie jest też trafny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wywód autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, oparty został na błędnej interpretacji tego przepisu oraz Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08. W myśl powołanej uchwały, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Dla odczytania właściwego sensu podjętej uchwały konieczne jest uwzględnienie argumentacji z jej uzasadnienia. Istotne jest mianowicie to, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego powiązana została z wygaśnięciem przedmiotu zaskarżenia przed wydaniem wyroku, co występuje w szczególności wówczas, gdy sprawa się kończy na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że postępowanie sądowe należy umorzyć na podstawie art. 161 § 3 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Dalej stwierdzono, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce przestaje on tkwić w bezczynności. Z przytoczonych stwierdzeń wynika, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego nie występuje gdy organ wyda jakikolwiek akt, lecz tylko wówczas, gdy wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona. Trudno natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że postanowienie o zawieszeniu postępowania realizowało żądanie strony. Wręcz przeciwnie, zainicjowane przez skarżącą postępowanie sądowe miało doprowadzić do zobowiązania Starosty aby rozpatrzył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty na cel publiczny.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęte zostało na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.