Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi W.B. -prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W.B. -prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego W.B. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] października 2013 r. W. B. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, szacunkowych ekspertyz, które w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "odbiór i zagospodarowanie odpadów", stanowiły podstawę do ustalenia wartości wskazanego zamówienia.

W odpowiedzi na wniosek organ, w piśmie z [...] października 2013 r., wskazał, że żądane analizy nie stanowią informacji publicznej, gdyż prezentują jedynie poglądy i wnioski ich twórców.

W. B. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podkreślił, iż zakres przedmiotowy żądania obejmuje materię rozumianą jako informacja publiczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne twierdzenie zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.

Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żądanej informacji przysługiwał przymiot informacji publicznej.

Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, iż Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy samorządowej.

Co zaś się tyczy meritum sprawy, to analizę powyższej problematyki należy rozpocząć od materii natury ogólnej, tj. tego, jak generalnie kwalifikować ekspertyzę, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie tutejszego Sądu, jedną z najtrafniejszych i najczytelniejszych wykładni w zakresie materii zbieżnej z tą, jak stanowi przedmiot niniejszej sprawy, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, stwierdzając że:

"o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd drugiej instancji w wyżej powołanym wyroku podkreślił również, iż: " zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. (...). W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła, ale nie musiała, zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań".

Z powyższymi konkluzjami tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

Badając więc kwestię ewentualnego posiadania przez ekspertyzę charakteru informacji publicznej, należy odnosić się do sfery faktów. Materia faktów jest bowiem cechą charakterystyczną informacji publicznej. A contrario, wszelkie ekspertyzy czy opinie, odnoszące się do bliżej niesprecyzowanych zamierzeń, nie będą posiadały waloru informacji publicznej, gdyż nie jest wiadomym, czy zostaną wykorzystane przez organ.

Dla omawianej problematyki, kwestią kluczową będzie więc ustalenie tego, czy sporna ekspertyza została wykorzystana przez organ w jego działaniach dotyczących wykonywania zadań publicznych.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że omawiana ekspertyza była informacją odnoszącą się do władz publicznych. Jak bowiem przyznał organ w odpowiedzi na wniosek, została ona sporządzona na potrzeby konkretnego postępowania, dotyczącego wdrożenia nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Dotyczyła więc generalnie, szeroko rozumianej materii wydatkowania środków publicznych.

Nadto została wytworzona w odniesieniu do konkretnej procedury wyboru nowego systemu gospodarowania odpadami. Dotyczyła więc sfery faktów, a nie bliżej niedookreślonych zamierzeń na przyszłość.

Powyższe, w ocenie tutejszego Sądu przemawia więc za przyjęciem, iż przedmiotowa ekspertyza dotyczyła sfery faktów, tj. działań podjętych już przez organ (wszczęcie postępowania w sprawie wyboru nowego systemu gospodarowania odpadami), a nie stanów przyszłych. Istnienie faktów należy bowiem badać na datę udzielania odpowiedzi przez podmiot zobowiązany.

Powyższe sprawia, że omawiana ekspertyza posiada status informacji publicznej.

Powyższe dywagacje nie przesądzają oczywiście tego, czy sporne materiały mają zostać udostępnione wnioskodawcy. Organ ma bowiem możliwość ich oceny przez pryzmat przepisów dotyczących wyłączeń w udostępnianiu informacji publicznej. Jeśliby jednak organ dopatrzył się takich wyłączeń, to rezultat takiej oceny winien zostać wyartykułowany w treści decyzji wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania zachowanie organu przy rozpoznawaniu wniosku strony skarżącej w powyższym zakresie, należy uznać za noszące znamiona bezczynności.

Na marginesie, dodatkowo podkreślić należy, że sporna ekspertyza została sporządzona na potrzeby postępowania dotyczącego zamówienia publicznego. Zgodnie zaś z tezą zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 lutego 2012 r, wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2215/11: "jawność umów w sprawach zamówień publicznych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącza możliwość odmowy ich udostępniania z powołaniem na którąkolwiek z tajemni ustawowo chronionych".

Skoro więc umowy zawarte w trybie zamówień publicznych są jawne, to charakter informacji publicznej będzie też przysługiwał ekspertyzom, które zostały sporządzone na potrzeby konkretnego postępowania dotyczącego zamówień publicznych. Ekspertyzy te nie dotyczą bowiem bliżej niesprecyzowanych zamierzeń organu, ale precyzyjnie oznaczonych działań, zawierających się w problematyce zadań publicznych.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tutejszy Sąd nie dopatrzył się także w bezczynności organu, rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta wynikała bowiem jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.