Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. umarza postępowanie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy wydaną wobec G. D. decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: "k.p.a."; art. 5 ust. 2a pkt 4, art. 7d ust. 1 pkt 1

i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) – dalej: "u.t.d."; art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady nr 96/26/WE (Dz.Urz.UE.L.2009.300.51) – dalej: "rozporządzenie nr 1071/2009".

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

G. D. (dalej: "Strona", "Skarżący") prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów i posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną przez Starostę, wobec czego - w myśl art. 5 ust. 9 ustawy z 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), uznawany jest za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Organ I instancji w dniu [...] października 2019 r. przeprowadził wobec Strony kontrolę w zakresie spełniania przez przedsiębiorcę wymogów wynikających z u.t.d. oraz rozporządzenia nr 1071/2009, udokumentowaną protokołem, co do którego Strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń. W toku tej kontroli Strona przedstawiła dokumentację, z której wynikało, że została skazana wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt II K [...], za umyślne przestępstwo określone w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wyrok ten uprawomocnił się 21 grudnia 2018 r.

W następstwie poczynionych ustaleń, organ I instancji wszczął wobec

Strony postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Stronę, jako przewoźnika drogowego i zarządzającego transportem, w związku z prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skoro w stosunku do Strony został wydany prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo określone w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a przestępstwo to należy do katalogu przestępstw, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009 i art. 5 ust. 2a pkt 4 u.t.d., konieczne stało się wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji.

Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to z uwagi na naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. art. 7d ust. 4 pkt 4 u.t.d., poprzez pominięcie przez organ I instancji - przy ocenie spełnienia wymogu dobrej reputacji przez Strony - zasięgnięcia obligatoryjnej opinii polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat,

której przedsiębiorca jest członkiem, tj. Z. Stowarzyszenia Przewoźników Drogowych [...] z siedzibą w S., a tym samym wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego;

2) art. 6 ust 1 lit. a ppkt VI rozporządzenia nr 1071/2006, poprzez bezzasadne przyjęcie, że czyn określony w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi czyn określony w rozporządzeniu jako handel narkotykami, podczas gdy czyn ten stanowi jedynie posiadanie środków odurzających.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego.

W uzasadnieniu decyzji, na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, jaki jest charakter postępowania odwoławczego, wskazał na niekwestionowane w sprawie ustalenia, co do statusu Strony jako przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz skazania Strony prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo określone w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ określił także ramy prawne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze pierwszy z zarzutów odwołania, organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 7d ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. i wyjaśnił, że jeżeli stwierdzono popełnienie jednego z przestępstw w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a u.t.d. (tj. przestępstwa umyślne określone w art. 53-64 i art. 68 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), przez osobę wskazaną w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d., to organ administracji publicznej (starosta) ma obowiązek wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji. Obowiązek ten aktualizuje się bezwarunkowo po spełnieniu wskazanych przesłanek i do wydania decyzji musi dojść bez względu na inne okoliczności sprawy. Proste zestawienie ust. 2 i ust. 3 i ust. 4 art. 7d prowadzi do konstatacji, że badanie przez organ warunków wykonywania transportu, a w tym badanie przy ocenie dobrej reputacji okoliczności wymienionych w ust. 4 pkt 1-4 u.t.d. nie dotyczy sytuacji, w której podstawą wydania decyzji jest art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że w razie zaistnienia przypadku, o którym mowa w art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d., organ nie ma zarówno obowiązku, ale i kompetencji, do podejmowania czynności, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, jak choćby uzyskania opinii organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że pierwszy z zarzutów zawartych w odwołaniu jest całkowicie nietrafny.

Następnie, odnosząc się do drugiego z zarzutów odwołania, zmierzającego do wykazania niezgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 6 ust. 1 lit. a ppkt IV rozporządzenia nr 1071/2009, art. 5 ust. 2a u.t.d. i art. 7d ust. 1 pkt 1 in fine u.t.d., a także uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (na podstawie której m.in. art. 7d ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2a u.t.d. uzyskały aktualne brzmienie), i stwierdził, że przepisy u.t.d., a w szczególności art. 7d ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2a pkt 4, nie pozostają w kolizji z przepisami rozporządzenia nr 1071/2009,

a polski ustawodawca słusznie doprecyzował katalog przestępstw w poszczególnych dziedzinach, o których mowa w przepisach rozporządzenia, dostosowując regulacje do "obowiązujących przepisów krajowych". Wobec tego, zdaniem Kolegium, nie mógł ostać się również drugi z zarzutów podniesionych przez Stronę w odwołaniu.

Kolegium stwierdziło, że podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 7d ust. 1 pkt 1 u.t.d., który explicite precyzuje, że utrata dobrej reputacji następuje w sytuacji skazania, za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a. Skoro więc Strona została prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo, o którym mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a przestępstwo to należy do katalogu zawartego w art. 5 ust. 2a pkt 4 u.t.d., to wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji przewoźnika było całkowicie uzasadnione.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Kolegium, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie:

1) postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, tj. w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy Skarżący jest osobą karaną, a co za tym idzie, czy są podstawy do orzeczenia o utracie przez niego dobre reputacji przewoźnika;

2) dowodu z załączonego do skargi zapytania o udzielenie informacji o osobie, na okoliczność niekaralności Skarżącego.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego sprawy oraz brak poczynienia istotnych w sprawie ustaleń, w szczególności dotyczących zatarcia skazania Skarżącego najpóźniej w dniu 25 lutego 2020 r.;

b) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, w tym okoliczności, że Skarżący od dnia 25 lutego 2020 r. był osobą niekaraną, wobec zatarcia skazania, a co za tym idzie nie było podstaw do orzekania o utracie przez niego dobrej reputacji przewoźnika;

c) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zatarcie skazania;

2) prawa materialnego, tj. art 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 oraz art. 7e u.t.d., poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu uszczegółowiono przedstawione zarzuty, akcentując kwestię nieuwzględnienia przez organ odwoławczy z urzędu faktu, iż z dniem 25 lutego 2020 r. (tj. z upływem roku od wykonania kary, co - jak wynika ze znajdującej się w aktach karty karnej - miało miejsce 25 lutego 2019 r.) z mocy prawa nastąpiło zatarcia skazania Skarżącego. W tej sytuacji począwszy od dnia 25 lutego 2020 r. należało przyjąć, że Skarżący jest osobą niekaraną i nigdy nie popełnił przestępstwa, a postępowanie zainicjowane przez Starostę stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zgodzić należało się, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę zatarcia skazania Skarżącego za popełnienie czynu, będącego podstawą uznania przez organ I instancji, że nastąpiła utraty dobrej reputacji Skarżącego jako przewoźnika drogowego.

Wskazać bowiem należy, m.in. za wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 924/19, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/12).

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu, tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym obowiązkom w tej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy na skutek odwołania może wydać jedną z decyzji wymienionych w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. Między innymi, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Stosownie do art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Zgodnie zaś ze znajdującym się w dziale II k.p.a. "Postępowanie", Rozdziale 7 "Decyzje" art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W badanej sprawie podstawą uznania, że nastąpiła utrata dobrej reputacji Skarżącego jako przewoźnika drogowego, było skazanie go przez Sąd prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo określone w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii tj. za posiadanie środków odurzających. Z akt sprawy wynika, że Skarżącego skazano za powyższy czyn na karę grzywny tj. 150 stawek po 10 zł grzywny oraz 600 zł nawiązki na rzecz organizacji [...]. Jak wynika z informacji o osobie z krajowego rejestru karnego (str. 4 akt sprawy) 12 lutego 2019 r. wykonano środek karny, zaś 25 lutego 2019 r. wykonano karę grzywny.

Trafnie tymczasem wskazał Skarżący, że w myśl art. 107 § 4a kodeksu karnego, w razie skazania na grzywnę zatarcie skazania następuje z mocy prawa z upływem roku od wykonania lub darowania kary albo od przedawnienia jej wykonania.

Nie ma zatem wątpliwości, że z upływem dnia 25 lutego 2020 r. powyższe skazanie Skarżącego uległo zatarciu z mocy prawa. Organ odwoławczy zaś w dniu [...] marca 2020 r. wydał decyzję w której nie uwzględnił faktu zatarcia skazania Strony.

Sąd nie ma wątpliwości, iż organ odwoławczy posiadał wystarczający materiał dowodowy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dysponował bowiem informacją o Skarżącym z krajowego rejestru karnego (str. 4 akt sprawy) z której wynikało, że 12 lutego 2019 r. wykonano środek karny, zaś 25 lutego 2019 r. wykonano karę grzywny. Organowi natomiast, zgodnie z zasadą iura novit curia, winna być znana treść przepisu art. 107 § 4a kodeksu karnego, w myśl którego w razie skazania na grzywnę zatarcie skazania następuje z mocy prawa z upływem roku od wykonania kary. Tym samym orzekając w dniu [...] marca 2020 r. organ odwoławczy winien był znać treść powyższego przepisu i uwzględnić fakt, że z upływem dnia 25 lutego 2020 r. skazanie Skarżącego uległo zatarciu z mocy prawa. W dniu [...] marca 2020 r. Skarżący zgodnie z prawem i w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, był bowiem osobą niekaraną – co tylko potwierdza załączona do skargi późniejsza informacja z rejestru karnego.

W takim stanie rzeczy, przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, postępowanie w prawie stało się bezprzedmiotowe, co organ winien był wziąć pod uwagę z urzędu, będąc zobowiązanym do ponownego pełnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Wobec powyższego w związku z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien był wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu wskazanych decyzji oraz o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na rzecz Skarżącego zasądzono od organu odwoławczego kwotę [...]zł, w tym [...] zł tytułem wpisu, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.